这里我们想指出古代公共开支显著的特点。首先，政府首脑代表了国家主权，他的收入涉及国家的全部财政收入。因此，他的个人支出与公共支出是无法区分的，前者是后者的一部分。或者我们甚至可以说，公共支出只是其个人支出的较大的一部分，因为他负担着所有公共福利和公共支出。所有的政府首脑，无论是天子还是诸侯，还是贵族的大夫——简而言之，任何拥有其治下所有土地的人，无论大小，都以土地税作为收入，这一税收又是整个政府的主要财政收入。因此，在公共财政理论上存在极大的混乱。

然而在《礼记·王制》中，皇家开支和官方的开支作了区分。尽管不是分得很清楚。上面说：“天子百里之内以共官，千里之内以为御。”【1】（《礼记·王制第五》，意为：天子畿内，距王城百里之地，所交赋税用作官府的文书财用；距王城五百里之地，所交赋税用作王宫内的各种花销。）这表现了财政原则上的进步，因为它将用于各种政府机关的开支与天子的开支中区分开来了。但这一区分是不彻底的，因为皇室开支仍包括公共开支的一大部分。不同机构的官方开支仅是用于不同部门的一般开支，目的是使机构运转。为什么仅仅将百里之内的有限收入作为满足机构需要的支出来源，这在下面解释。

按照《周礼》，除了控制所有财政收入的大府，还有玉府、内府和外府。这些国库看来是与大府分开的，它们提供皇室的开支，虽然它们与某些公共开支混在一起。因此，自汉朝以后，政府总是有两类国库：一个为了公共开支，另一个为了皇帝的私人开支。好的皇帝可能将私人财政用于公共开支，坏的皇帝可能用公共财政满足私人开支。这是政府好坏的标志。

第二，官员的俸禄包含着他们办公的行政开支。正如政府首脑的收入包含着国家的一般开支一样，官员的收入也包含着他们各自部门的特殊开支。有两类官员：大多数高级官员被授予土地，按一定的税率收税作为他们的俸禄；其他的或低级官员直接从政府得到俸禄。在两种情况下，他们都需自己支付各自的行政开支。因此，百里之内的土地税可能足以提供各种官署的一般需要。如果是好的官员，他们会宽厚地将自己的俸禄用于公共开支；如果官员不好，就反其道而行，将俸禄只用于私，不过他们可能因此失去官位。官员的俸禄是公共开支的主要项目，因为它包括了行政费用。但其中大部分根本不由公共国库支付，因为属于官员的土地税收直接归于他们。

在政府的九条原则（九经）中，孔子提出的第五条是“体群臣”。关于这一原则的细节和目的，他说：“体群臣则士之报礼重。”【2】（《中庸》）事实上，当官员不拥有任何公共土地，而直接从政府得到俸禄时，孔子赞成给他们高额俸禄。关于孔子的俸禄体系，我们已经提到过《孟子》和《礼记·王制》。

第三，相对于现代，那时的军事开支较小。（1）不存在称为士兵的特殊阶层。所有男子在一生的某一阶段都要当兵，所以不需要维持常备军的支出。（2）很大一部分武器由服兵役者自备，政府既不付俸禄也不付工资。（3）不需要运输食物。军队出征时，士兵们自备一些食物；除此之外，他们经过或停留的诸侯国负责提供食物。因此，军事开支不是公共开支的重要部分。主要由于这一点，因此只需要少量的公共财政收入。

第四，宗教性开支太大。古人花费一大部分公帑用于祭神，这类开支实际上是君主的私人开支。如上面我们提到的，在《礼记·王制》中孔子对这一开支作了限定。既然祭祀是固定的，它们的开支限于一年总开支的十分之一；既然葬礼是不固定的、稀少的，它们的开支限于三年总开支的十分之一。虽然用于葬礼的开支比用于祭祀的较大，但如果我们以数年为期进行比较，就知道前者实际上比后者少。不过在服丧期，大多数祭祀仪式都省去了。这是孔子的改革之一。按照他的理想，《礼记·王制》中限定的宗教开支仍过大。事实上，它们只是作为对古人的制约。随着社会的进步，它们的开支将降至最低限度。

总之，我们可以说，公共开支的主要部分按三世的变迁而变迁。在据乱世，公共开支大部分用于君主自己，其中包括宗教开支；在升平世，公共开支大部分用于国家，军事开支是主要项目；在太平世，公共开支大部分用于人民，主要目的是增进他们的物质、心智和道德福祉。这是孔子的三世原理。我们可以用这一标准判断所有国家或时代的发展趋势。

（节选自陈焕章《孔门理财学：孔子及其学派的经济思想》，翟玉忠译，陆寿筠校；中央编译出版社2009年出版）