（一）经典理论

孟子记录了政府助农的原则。他说：

“天子适诸侯曰巡狩，巡狩者巡所守也；诸侯朝于天子曰述职，述职者述所职也，无非事者。春省耕而补不足，秋省敛而助不给。”【1】（《孟子·梁惠王下》，意为：天子前往诸侯国叫做巡狩，巡狩就是巡视所拥有的疆域；诸侯朝见天子叫做述职，述职就是报告所执掌的公务，没有不和政事有关的。春季省视耕种，补助贫困；秋季省视收获，救济歉收。）

事实上，天子和诸侯出游的时候，必须以各种方式帮助农民。耕种前、收获后，所有的欠缺不足都要靠政府帮助。这意味着任何时候当农民需要时政府都应帮助他们。因为孟子没有说明，我们不能肯定农民是否需要归还从政府得到的东西。不过看来，农民应该是归还了的，否则政府不可能像孟子所说的那样经常给予帮助，只是不必付利息。

在所有的儒家文献中都没有关于政府借钱取利的理论，这样的理论只在《周礼》中有。不幸的是，惟有王莽和王安石两人应用了《周礼》中的这条法规，结果二人都失败了。于是，有人提出问题：这条法规是否源于周公？许多儒生否定这一点，认为它是刘歆加到《周礼》中去的，用以支持王莽新法。但肯定其源于周公的理由是十分有力的。虽然刘歆的确在《周礼》的许多地方加入了自己的话，看来这一法规确实源自周公。周初时，政府完全控制人们的经济生活，没有资本家阶层。如果政府不在需要时借钱给他们，人们从哪里得到钱来应付他们的开支呢？如何得到足够的生产能力呢？因为政府在形式上好比一家之长，周公又是一位大圣人，无疑他为了人民的福利一定是建立了政府银行。

按照《周礼》，政府银行称为泉府。“泉”意为钱，“府”意为国库，它给人们信贷和贷款。因为这种银行还有商品供出售，所以允许人们靠信用购买，不付息。但这种信贷只在两种情形下授予：祭祀和丧事。因为这两件属于宗教情事，是人们所必须遵行的，所以政府给他们信贷以满足急需。关于归还时限规定如下：

用于祭祀的不超过十天，丧事的不超过三个月。当人们需要借钱或贷购商品时，泉府首先要在地方长官的协助下调查情况，然后借贷给他们。通过这种方式确定他们将贷款用于生产，而不是消费，因此对借贷双方都没有危险。对于必要消费，比如祭祀和丧事，政府不要求利息。但若用于生产资金，则需付息。一方面，这防止人们以公家之本谋私人之利；另一方面，它有益于人民、而政府没有损失，因为全部的利息足以抵消风险。还规定根据所在地的主要行业付息。比如，如果借者A所在地的主业是农业，利息则以农产品支付；如果借者B所在地的主业是制造业，利息则以制成品支付。这是为了借者方便，让他能轻易偿还债务。由于文中没有给出利息率，因此无从知道；但它一定很低，因为其目的不是为了财政收入，而是为了造福人民。

在周朝，政府贷款是促进人民经济利益政策的一部分。比如晋悼公想让人们休养生息（13 B.K.或564 B.C.），所有国家积累的财富都拿出来借给人民。晋悼公以后，所有积累了如此储备的后继者都继承了这个传统。所以，晋国没有不流通的储备，也没有人缺衣少食。

（二）具体运作

A、信贷制度

王莽严格仿效周公。孔子纪元561年（10 A.D.），他下诏五均司所属之钱府发放信贷于民。当民众因为需要祭祀、丧葬而缺钱付费时，应从税收所得中凭简单信用借钱给他们，不收利息。归还时限是：用于祭祀，不超过十天；丧葬，不超过三个月。当人们为了生产目的想借钱时，应按他们申请的次序给予贷款。年终时，除了收回所借的生产成本连同3%的月息，政府还向生产者征收相当其年净利十分之一的所得税，作为政府的赢利。将利和息区别开来，说明了经济理论和实践的进步。但王莽于孔子纪元574年被杀，这一做法没有持续很久。

B、青苗法

在宋朝，常平仓制度改变为青苗法。这是王安石最重要的法令，它基于孟子的论述和《周礼》中的规定。其特点是：不是借谷、而是借钱于民；不仅借给农民，也借给市民。不过其首要目的是借钱给农民，

所以命名为“青苗钱”，意思是当谷物还是青苗、尚不到收成季节时，政府借钱给农民。

该法令于孔子纪元1620年（1069 A.D.）实施。如果人们想事先借钱，允许从政府借。当他们纳税后，再以谷物偿还所借的钱。如果他们想借谷、而不是借钱，或者因为归还时谷价高他们想还钱、而不想还谷，这些都被允许。用于夏熟生产的，一月借出；用于秋熟生产的，五月借出。遇到凶年，允许农民在以后丰年来到时归还。这一法令是为了使农民不延误农时，防止私人贷款者在青黄不接时放高利贷。

按照历史记载，该法令的实际运作是：政府的借贷和人民的偿还都用钱，而不是谷物。年利率20%。孔子纪元1625年（1074 A.D.），王安石说政府从贷款中得到的年利总数达三百万贯。孔子纪元1634年（1083 A.D.），共发放贷款11，037，772贯，包括利息总共回收钱13，965，459贯，这两个数字是三年发放和回收的平均数。但当有了一个放贷的确定数目后，官员们就必须尽多地借出，使之不少于那个数；甚至当他们想得到特殊的奖赏或显示自己的能力时，还要超过这个数字。因此，官员们就强制人民贷款。

还有，当有了回收的确定数字后，官员则强迫人民归还本息。给政府的直接利益是，这样做带来了大量的财政收入。

那么给人民带来结果呢？官员想要的是利益而不是帮助人民，于是他们尽可能多地借出。富人不需借钱，却硬给他们大笔贷款；穷人需要钱，却借给他们一点点。所以贷款是按财富的等级分派的。比如，王广渊规定，一等户给十五贯，二等户给十贯，三等户五贯，四等户一贯五百，五等户给一贯。将穷人和富人编在一起，十人互保，富人作他们的领头人。因此富人和穷人都负债累累，被官员逼迫着还债。

虽然这一法令的初衷是好的，意在帮助人们摆脱高利贷，但具体实行得不好，因为先是强迫人民借贷，最后强迫人们还债。一般来说，如果借钱很容易，即使好人也会大而化之，将之用作它途。要还贷时，就算富人也会拖延。于是官员们一定遇到很多麻烦。而且，在放贷和收债的过程中，没有办法防止管理人员的贪污腐败，这是该法失败的主要原因。

而且，该法本身是为了得到收入重于帮助人民。首先，它的年利率高达20%。其次，需要每年放贷两次吗？春天可以说农民需要青苗钱，

但在夏天，刚收获过一熟庄家，为什么还需要为秋熟借钱呢？五月的放贷与春天的还债完全是同一个时间，人们如何能从这样的贷款中得益呢？显然，政府是蓄意要赚取利息。

从孔子纪元1620年到1636年（1069~1085 A.D.），青苗法持续了十七年。孔子纪元1637年，新皇帝宋哲宗即位，反对王安石的司马光掌权，该法令被废除。孔子纪元1645年，摄政皇太后死后，王安石的追随者再度掌权，青苗法又恢复。但其中有些改革。首先，年利率减至10%。第二，贷款的数目不固定，所以官员不必强迫百姓借贷。第三，对于收到更多利息的官员没有特别奖励，防止他们强迫人们借贷。孔子纪元1674年，又发过一条诏令对借贷进行规范。青苗法最终随着北宋的灭亡（1677 A.K. 或 1126 A.D.）而结束。

C、市易法

除了青苗法，孔子纪元1623年（1072 A.D.）王安石还建立了市易司，允许人们从那儿借钱。借钱有两种方式，一是以田、宅、金银等作低押，二是如果他们没有抵押品，就必须三人共保。第一种情况类似当铺；第二种情况类似贷款银行。

两种情况年利率都是20%。如果逾期还款，除了原来的利息，每月加收2%的罚款。

但是，当人们深陷债务，连利息都付不出时，他们哪有钱交罚款呢？即使以监禁进行惩罚也没有用。孔子纪元1630年，发布了一个新的法令，规定贷款只能凭财物抵押发放，年利减至12%。那些没有抵押，只有担保的人将不给予贷款。该法律颁布前的所有罚款应被免除，其累计达数十万贯。本息还是要还，但给予半年的宽限期。

孔子纪元1631年，京师市易司的贷款确定为不超过三百万贯；在所有各路，不超过该数目的四分之一。孔子纪元1633年，皇帝下诏说，所欠市易司的债务应以按月分期归还的方式在三年内还清，这是为人民的利益着想。

D、当铺体系

除了具有当铺特点的市易司以外，还有名副其实的政府当铺。孔子纪元1632年（1081 A.D.），在贾青的建议下，京师建立了四所当铺。孔子纪元1633年，京师近郊也建立了起来。次年，全国都建立了起来。

所有五路的当铺，每间以十万贯作为资本；其他地方，每间五万贯。年利不超过20%。

当铺也从事商业活动，因为它被允许与百姓交换商品。当铺与市易司的功能相互重叠，两个机构互有关联。这种当铺体系持续了多久不得而知，但孔子纪元1679年（1128 A.D.）后它就不再见于史书，可能那以后不久就消亡了。

（三）结论

政府借贷显示出同时完成两件事的困难，即：帮助穷人与国家财政收入。如果它仅是孟子提倡、《周礼》中记载的一种纯粹社会性的谋划，在帮助百姓方面可能成功。如果它是一种纯粹财政计划，如果有像私人商业一样好的管理，那么在完成国家利益方面也可能成功。但如果想同时实现这两个目标，那么必然两方面都失败。既然这一设计的本意是帮助穷人，贷款就应仅给予穷人。但穷人既然要借钱，对他们来说还本付息当然是件难事。政府应如何对待他们呢？如果他们的债务都一笔勾销，这将成为政府的损失。如果要求偿还，对百姓来说是大麻烦。非此即彼，终归失败，王莽和王安石就是这样的例子。

但是，为何青苗法仍给国家带来巨大的财政收入呢？

因为它更多地借给富人，而非穷人，富人又被迫为穷人的信用作担保。青苗法部分地是为了财政收入，所以它在这方面略有成功。不过很难说它对穷人有任何大的利益。然而，历史的经验是，抵押贷款比个人担保要好得多，因为抵押对于借贷双方都方便，免除了涉及第三方的麻烦。

按照刘晏的观点，政府贷款不是一件好事，所以他从不给人民提供贷款。当有人批评他这一政策时，他回答说：“民侥幸得钱，非国之福；吏以法责督，非民之利便。吾虽未尝假贷，而四方丰凶贵贱，知之不逾时，有贱必籴，有贵必粜，故自掌利柄以来，四方无甚贵甚贱之病，又何必贷也？”（《宋史·志第一百二十九》）1

这一论述很好，但它只适合于刘晏，因为没有人能像他一样创造条件使人们不需要贷款。一般说来，人们确实需要借钱，如果政府以最低的利率为他们提供贷款，就可以极大地帮助他们，并废除了高利贷。但一定不要同提高财政收入的目标混合起来。如果这是目的的话，哪能比私人借贷者做得更好呢？

按照马端临的观点，在封建阶段政府借贷是好的，但在郡县制的君主专制阶段是不好的。在三代，不仅周公这样的大圣人能成功地借钱给百姓，即使普通人也能。那以后，不仅王莽和王安石不可能成功，就是圣人也会失败。原因只是在封建阶段，统治者的利益和百姓的利益是同一的，因为统治者的权力是世袭的，王畿和诸侯国都很小，管理简单。但在郡县制下，官员的职位是短期性的，刚接手时一切都陌生，在三年后离任时不可能完成大事。因此，当政府想应用《周礼》的法规时，对政府，对百姓都是劳而无功之事。因此，秦代以后，政府就偏爱自由放任政策。

马端临的道理是对的。不过在我们看来《周礼》的某些法令可以应用于现代民主社会。以政府贷款为例，如果政府的权力的确是在人民手中，那么人民的利益和政府的利益将是一致的。在这样的条件下，政府，特别是官员，不可能对人民作坏事。如果有一个各方面都良好的行政管理制度，那么最低利息的政府贷款不仅可以帮助有需要的人们，还能提高国家的财政收入。的确，王安石是一位伟大的政治家，但他生得不是太晚就是太早了，

如果他的整个计划得以实施，中国早在一千年前就已成为一个现代国家了。

（节选自陈焕章《孔门理财学：孔子及其学派的经济思想》，翟玉忠译，陆寿筠校；中央编译出版社2009年出版）