一国的财政状况取决于它的政治状况。因此，必须对各个部门进行统计研究，作为制订预算的基础。《礼记·王制》上说：

“司会以岁之成，质于天子，冢宰齐戒受质。大乐正，大司寇、市，三官以其成，从质于天子。大司徒大司马大司空齐戒受质，百官各以其成，质于三官。大司徒大司马大司空，以百官之成，质于天子，百官齐戒受质。然后，休老劳农，成岁事，制国用。”【1】

由此看来，每年十月，在各个部门向天子汇报过全部帐目之后，决定下一年度的公共开支。表面看来会计年度与日历年度是重合的，但实际上预算是提前两个月制订的。

《礼记·王制》上还说：“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用。用地小大，视年之丰耗。以三十年之通制国用，量入以为出，祭用数之仂……丧用三年之仂，丧祭，用不足曰暴，有余曰浩。祭，丰年不奢，凶年不俭。”【2】其结论是，冢宰必须调整公共开支以使政府有十年的余财。

公共开支的调节实际上就是制定预算。在孔子的体系中，预算是由冢宰制定的。既然政权形式是君主制，除了和平废黜或大的革命，君主是不能轻易地和经常地改变的。但君主不总是好的，人民可能会受坏君主的罪。在这样的政府中，孔子给了冢宰巨大的权力，让他对政府的全部运作负责。尽管在名义上上他位次于天子，却有整个政府的实权——如舜之于尧；禹之于舜；伊尹之于成汤、太甲；傅说之于高宗；周公之于成王，都是这样。这有点像现代立宪政府的责任内阁。因为他负有政治之责，所以冢宰被授予制定预算的权力。尽管没有议会控制预算，此权在冢宰手中比在天子手中要好。

量入为出是一个重要原则。人们公认这一原则不仅适用于公共财政，也适用于私人财政。然而，自从现代预算制度兴起，一些人认为这一原则只对私人理财有用，而对于公共财政这一原则当反其义而用之——量出以为入。这是十分肤浅的见解。从宪政程序的角度看，先决定开支多大，再决定需要多少收入。

但从经济的角度看，开支总是受制于收入。预算制度只是一个法律程序。从根本上说，预算永远不能超出社会收入。事实上，社会收入是基础，是公共开支的调节器。因此，这一原则是十分正确的。

而且，在古代中国没有对预算和增税进行投票表决的制度，政府如何增加收入以满足开支呢？只能用政府的专制力量加税于民。当然，孔子不允许这样的事发生。因为他建立了赋税定制，不能随便加税，所以开支必须由收入来调节。

尽管开支受制于收入，不过其仍有弹性。首先，预算取决于该年的收入。如果收入丰裕，源于土地产品的税收必然增加，开支就可以增加。如果收入低，税收减少，开支就必须削减。这就是看年景办事的弹性。其二，预算以三十年的平均数为参照。因此，即使连续丰年，政府可以积存其盈余而不浪费；即使连续凶年，它也能满足开支，没有什么困难。

还有一个问题：为什么政府要保有足够十年的盈余？为了理解这一规定，我们必须记得，古代中国处于农业阶段。而古时农业靠天吃饭。无论水旱都可能对庄稼造成巨大的伤害。因此，收成十分不稳定，税收随着也不稳定。在这种情况下，如果政府不积存盈余，它怎能在凶灾连年时维持国家的生计呢？因此，每三年要有足够一年的盈余。以此为准，三十年后政府就应有足够十年的盈余。盈余达到这一数目后，政府可以减少征税，或者增加开支用于扩大政府职能、多办事情。理解了这个必要性以后，就不用担心盈余会鼓励奢侈、败坏政府。

如我们将会看到的，在古代公共财政与天子的私人财政是相混的。因此，节用为其主要原则。如上面我们所指出的，孔子十分注重这一原则。从以往所有各个时代直到今天，这一原则被认为是公共财政的主要座右铭。《清朝文献通考》以“节用”为“国用考”的首篇。事实上，节用是一个十分合理的原则，对君主政府尤其重要。

在中国历史上，有许多皇帝实践这一原则。最突出者是汉文帝和隋文帝。他们都是在十分不利的条件下开始其统治的，但他们不仅使政府，也使整个国家富起来了。他们收税甚少，但宽厚地将大量的钱用于公共福利。其所以如此的基本原因是节俭。他们在自己的开支上节俭。比如，汉文帝不敢造露台，因为那将耗资百金。他穿素色丝袍，帷帐不绣花。隋文帝也是这样，除非是公共宴会，他吃肉不超过一块。他不允许用布袋盛干姜，或用羊毛袋进香。他们看起来吝啬，但他们有禹之德，他们自己节俭但用于社会很大方，因而受到孔子的称赞。

注释：

【1】《礼记·王制第五》，意为：司会将年终的成绩总结报请天子考核，冢宰也要斋戒，协同天子考核政绩。大乐正、大司寇、司市三个官员将其部门的成绩总结附于司会之后也报请天子考核。大司徒、大司马、大司空斋戒以后接受考核。百官各将本部门的成绩总结考核于大司徒、大司马、大司空。大司徒、大司马、大司空把百官的成绩总结报请天子考核，然后百官斋戒，听候天子考核的评语。然后举行养老的宴会，举行蜡祭慰劳农夫。到了这时，本年的事情算结束了，可以制定来年的施政纲领和预算了。

【2】《礼记·王制第五》，意为：冢宰编制下一年度国家经费的预算，必定在年终进行。因为要等五谷入库之后才能编制预算。编制预算，要考虑国土的大小，年成的丰歉，用三十年收入的平均数作为依据来编制预算，根据收入的多少来决定如何开支……丧事的开支，用三年收入的平均数的十分之一。丧事和祭祀的开支，超过了预算叫做“暴”，决算有余叫做“浩”。祭祀的开销，丰年不可铺张浪费，荒年不可节俭从简。

（节选自陈焕章《孔门理财学：孔子及其学派的经济思想》，翟玉忠译，陆寿筠校；中央编译出版社2009年出版）