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赵云旗:刘晏与唐中叶的财政管理 
作者:[赵云旗] 来源:[] 2006-06-12

    刘晏(718--780),曹州南华(今山东东明)人,字士安。开元时以神童授太子正学,天宝年间办理税务,因政绩显著,官至侍御史。唐肃宗时,先任度支郎中,兼侍御史,领江淮租庸事。后任户部侍郎,兼御史中丞,充度支、铸钱、租庸等使。唐代宗时,为京兆尹、户部侍郎,兼御史大夫,领度支、盐铁、转运、铸钱、租庸等使。不久,提任吏部尚书,同中书门下平章事,身居宰相地位,仍领使职。广德二年(764)贬为太子宾客,很快又进为御史大夫,领东都、河南、江淮、山南等道转运、租庸、盐铁使。大历时,先与户部侍郎第五琦分管全国财赋,后与户部侍郎韩晃分领关内、河东、山东、剑南道租庸、青苗使。升为尚书左仆射,重登宰相之位。唐德宗即位后,刘晏总领全国财赋。建中元年(780),因杨炎所陷被害,家中所抄财物唯书两车,米麦数石而已。刘晏一生经历了唐玄宗、肃宗、代宗、德宗四朝,长期担任财务要职,管理财政达几十年,效率高,成绩大,被誉为"广军国之用,未尝有搜求苛敛于民"的著名理财家。


刘晏管理财政的时期,是唐代政治混乱,经济衰弊,人口流亡,府库匮竭,国家财政最困难的时期。安史之乱后,由于藩镇割据,"贡赋不入",国家的赋税来源大为缩小,只剩下东南八道,"比量天宝供税之户,则四分有一"。由于均田制的崩溃,国家主要的赋税制度租庸调无法继续实行,租调征收无几。战乱之后,人口减少,生产力下降,土地荒芜,社会经济处于百业俱废的状况。但是,国家财政支出却与日俱增。军队增加到70余万,官僚队伍膨胀到一万余人,再加上连年不断的战费、统治阶级的奢侈费和其他各种费用,国家财政面临着严重的危机。在这种情况下,刘晏审时度势,从加强管理入手,对财政进行了全面的整顿和改革,有效地扭转了财政的亏空局面,在不加重人们负担的前提下,重震国家财政,实在是难能可贵的。所以,刘晏对唐中期国家财政的管理措施是很值得重视和研究的。


改革漕运管理


隋唐时期,由于江南社会经济的发展,全国经济重心日益南移。但唐代建都长安,关中虽称沃野,因土地狭小,所产不足供京师。财政调拨成为一件举足轻重的事。但是,唐代的漕运却存在着许多弊端。一是危险多。特别是黄河三峡,水急路险,经常翻船,人死粮沉,造成极大的损失。二是费时间。由于黄河、淮河、长江和钱塘江四大水系的气候与地理环境不同,水流量的高涨和枯竭也各相异,致使漕船多有滞留,形成很大的浪费。三是费劳力。漕运租粮要征派大量的劳动力,开元二十一年(733),"天下输丁,约有四百万人,"几乎占开元二十二年( 734)全国人口"四千六百二十八万五千一百六十一"的十分之一。征派的劳动力都是无报酬的,充役期间的费用自备。而且,还要受船头的百般虐待,敲诈勒索,"人不堪命。不仅影响了农民的正常生产,又损伤了漕丁的积极性。四是损失大。租粮经过长途转运,装卸无常,耗散极大,一石至京最多有八九斗。五是费用高。由于管理不善,加之漕河峻险,使费用不断提高,几乎用斗钱运斗米。唐代漕运的诸多弊端已达到了非解决不可的程度,否则中央所需要的粮食就不能及时得到调拨。


开元二十一年(733),唐玄宗命裴耀卿对漕运的管理曾进行过一次改革。改长运发为节级法,解决长运法费时、费力、开支大和效率低的弊病;罢陆运为水运,以避三门水险。裴耀卿对漕运的管理虽然取得了一定的成绩,但以上的弊端并未能得到全部解决,还有的问题仍然解决得不彻底。更严重的是安史之乱后,裴耀卿的改革成果不但前功尽弃,而且漕运沦为瘫痪状态。"河汴自寇难以来,崩岸灭木,所在 淤,涉泗千里,如罔水行舟"。"东垣、底柱、绳池、北河之间六百里,戍逻久绝,夺攘奸究,夹河为薮"。为了使唐代中后期国家的财政命脉正常运转,刘晏对唐代的漕运进行了全面彻底的整顿和改革。


对赋税制度的改革与管理


安史之乱以后,均田制彻底破坏,建立在均田制之上的租庸调制也随之瓦解,国家主要的税收很难征收起来。于是,原来的副税即地税和户税成为主要的赋税来源。地税即原来的义仓税,贞观时就有之,亩税二升,贮于州县义仓。唐高宗时,改为按户征收,"上上户五石,余各有差"。与地税并行的户税,在武德时就已开始,当时全国户分三等征收。贞观时改为九等。天宝中,仍按九等征收,"通以二百五十为率"。这是安史之乱以前唐代户税和地税的实行情况。


安史乱后,统治阶级对户税和地税格外关注,并通过加强管理增加财政收入。唐代宗大历时,刘晏主管财政,在户税和地税的管理上进行了整顿和改革。刘晏对地税的整顿有两点:一是对地税的征收额有所提高。大历四年(769),规定:"京兆来秋税,宜分作两等,上下各半,上等每亩税一斗,下等每亩税六升,其荒田如能佃者,……一切每亩税二升。"次年,优诏京兆府百姓地税,但比唐前期还是高。"夏税,上田亩税六升,下田亩税四升。秋税,上田亩税五升,下田亩税二升。荒田开佃者,亩率二升"。刘晏之所以提高地税,是由于唐中叶均田制破坏后,占有少量土地的个体农民的数量减少了,而大土地私有者迅速发展起来。加重地税是为了让官僚贵族、豪强地主多负担一些国家的租税,尽快增加国家的财政收入。虽然一般百姓的地税额也随着有所增加,但和大土地私有者相比损失不大。因为贫困农民大多沦为地主的佃户,他们是不交地税的,即使有土地的农民也不会有很多的好田,绝大多数是下等地。二是规定大土地私有者的田庄每处都要交纳地税。如大历四年(769)敕:"数处有庄田,亦每处税。"(《旧唐书·食货志上》)这是为了防止大土地私有者逃避地税,因为他们的田庄分散在各地,有的甚至在其他州县,因此特别制定了这条规定。


刘晏对户税的管理也有不少改革。一是加重了官僚的户税。大历四年规定:"天下百姓及王公已下,每年税钱分为九等,上上户四千文,(以下每等减五百文)……下下户五百文。其现官,一品准上上户,九品准下下户,余品并准依此户等税。若一户数处任官,亦每处依品纳税。"(同上)户税的提高,也是对国家赋税负担的一种调节,加重官僚的户税即是对一般百姓户税的减轻。上上户虽定为4000文,但大部分都是官僚富户。一户数处任官者,指一户有好几人在各处作官,这样的情况不能一户纳税,而要各处根据官品交纳户税。二是加重寄庄户的户税。"其寄庄户,准旧例从八等户税,寄住户从九等户税,比类百姓,事恐不均,宜各递加一等税"(同上)。寄庄户和寄住户多是官僚上层阶级,原来和普通百姓交纳一样的户税,为了使户税达到合理负担,对这些户递加一等税收。三是整顿各种浮客户的户税。规定:"其诸色浮客及权时寄住户等,无问有官无官,各所在为两等税收。稍殷有者准八等户,余准九等户。"(同上)这一条是针对流亡他乡的一般民众,两等税收指八等和九等。可见,一般百姓的户税与官僚地主相比还是比较轻的。四是减轻了商贾的户税。"其百姓有邸店行铺及炉冶,应准式合加本户二等税者,依此税数勘责征纳"(同上)。大历四年以前,商贾规定在原来的户等上再加二等征收,刘晏废除了此制,他们从此按照大历四年规定的户等交纳,不再在本户上加等。刘晏减轻商贾的户税,是为了促进商业经济的发展,扩大财政的来源。刘晏在整顿与改革中,充分发挥了国家财政调节财富分配的职能,使地税和户税既扩大了征收面又趋于合理负担,既加强了管理又增加了国家的财政收入,效果甚佳。


从上可知,刘晏在负责国家财赋期间,把加强管理作为振兴国家财政的主要手段。由于他对盐铁、漕运、赋税、常平、和籴、货币的整顿和改革,使国家的财政收入有了明显的增加。《资治通鉴》卷225载:刘晏代管盐铁专卖后,"法益精密,初岁入钱六十万缗,末年所入逾十倍,而人不厌苦。大历末,计一岁所入,总一千二百万缗,而盐利居其太半。"末年所入逾十倍,即600万缗,占总收入的50%。国家大部分的财政费用全靠盐利来支付。如《新唐书·食货志》云:"天下之赋,盐利居半,宫闱服御、军饷,百官俸禄皆仰给焉。"可见盐利对振兴国家财政的作用之大。刘晏对漕运的管理成效也很显著。整顿改革后,不仅使漕运畅通无阻,成功地完成了国家财政调拨的重任,"岁转粟百一十万石",保障了唐代政府财政命脉的正常运转,而且还减少了浪费,节省了大批开支。《新唐书·食货志四》载:刘晏管理漕运期间,"无升斗溺者","岁省十余万缗"。和籴平准法通过加强管理后,"诸州米尝储三百万斛"(《新唐书·刘晏传》)。《新唐书·刘晏传》评价说:"生人之本,食与货而已,知所以取,人不怨;知所以予,人不乏。道御之而王,权用之而霸,古今一也。刘晏因平准法,斡山海,排商贾,制万物低昂,常操天下赢资,以佐军兴。虽兵数十年,敛不及民而用度足。唐中偾而振,晏有劳焉,可谓知取予矣。其经晏辟署者,皆用材显,循其法,亦能富国云。"由此可知刘盐管理财政的措施和方法是何等的重要,加强财政管理对振兴国家财政是何等的重要。实践证明,要振兴国家财政必须要加强财政管理,古今虽远,道理一也。

 


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