摘要：行政规则的规范和信任资本的积累是地方政府治理的重要基础，行政规则的运作会影响信任资本的发展，而信任资本的状况也会影响行政规则的效力。行政潜规则的存在会弱化显规则的效力，削弱地方政府的公信力。因此，必须完善行政规则体系，提升信任资本，通过行政规则和信任资本的良性互动循环增进地方合作治理的绩效。

规则是约束人们行为的规范，规则的设计和安排会影响到人们利益的实现，因此，在现实社会中很多领域都存在着显规则和潜规则之分。虽然显规则和潜规则都是社会各方力量基于利益进行多次博弈的结果，但显规则和潜规则却代表着不同的价值基础和利益导向，对信任资本的积累有着不同的影响。尤其是在地方治理过程中，行政领域内显规则的设计和安排通常代表公共利益和公众需求，并表现为法律法规等为人们所必须遵守的正式制度和行为规则，是实现地方治理的基础；而行政潜规则往往代表的是掌握和制定规则的人员及集团的利益而非公共利益，具有隐秘性，多数情况下是对行政活动本应遵循的显规则的异化，会干扰行政权力的正常运行，导致地方政府信任危机。

一、规则与信任

    社会资本是影响社会和经济发展的先决条件，美国学者罗伯特·帕特南在将社会资本研究拓展到政治领域时，将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”，［１］并进一步指出，“由于某种原因，在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的。……公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉。因而也有利于解决集体行动的困境。”［２］这意味着规则和信任作为社会资本的要素既彼此独立又相互关联，而且二者互动关系的循环对社会和经济的发展具有重要的影响。
    首先，规则和信任与利益的实现存在着双重向度上的复杂关联。一方面，规则和信任可以影响交易和协作过程中的收益。规则的共同制定和遵守有助于维护交易和协作过程的公平、公正，信任则是在多次博弈的过程中产生的理性行为，可以减少交易和协作过程中的行为抵制和心理抵触等消极因素，因此，二者都具有降低交易费用、明确收益预期、提高交易收益的作用。但另一方面，利益的实现也影响着规则和信任的构建。规则和信任是建立在理性基础之上的，人们会根据在交易和协作活动中的所得来考量先前建立的规则和信任关系。当履行既定规则带来的预期收益和现实收益都较为理想时，规则的有效性和信任关系就会得到强化。反之，人们则会质疑规则，丧失信任，甚至为了弥补损失、增加收益而寻找其它实现途径，这往往也是现实中显规则失效而潜规则得以滋生和蔓延的重要原因之一。因此，规则和信任既可以影响人们利益的实现，也会为人们的利益选择所影响。
    其次，规则的实践是建立和维系信任资本的关键。信任资本存在于社会交往关系网络之中，而规则的作用正是调整人们之间的种种相互关系，所以，规则的实践会影响到信任关系的构建，但并非所有的规则及其实践都能对信任关系的展现和信任资本的积累产生积极作用，规则所代表的价值导向及其表现形式决定了规则效力能够发挥的程度。一般来说，如果规则能够体现公众和绝大多数人的利益，并以显规则的形式为公众所知晓，就能在社会中得到较好的遵守和实践，而共同维护和遵守规则的社会行为又会进一步强化规则所反映的价值和利益，从而形成信任的基础。但是，当社会中的大部分人按照代表公共利益的显规则行动却遭遇潜规则时，信任资本就容易被破坏。因为潜规则往往通过违反公平原则甚至损害大多数人的利益来实现和维护自身的特殊利益，而且潜规则的存在和运行具有隐秘性，所以，潜规则不仅会使人们对显规则的价值预期落空，还会削弱以显规则为基础构建的信任关系，引发信任危机。另外，“约定俗成”的潜规则虽然看似也以“信任”关系的维系为基础，但这种靠特殊利益为纽带维系的“信任”关系具有狭隘性，不能促成社会范围内普遍信任资本的形成和积累。
    最后，信任资本的积累会影响规则的效力。换言之，有效规则必须是具备社会信任基础的规则。正如帕特南所指出的那样，公民参与的、网络孕育的、一般性交流的牢固准则促进了社会信任的产生，社会信任来源于规则制定过程中公民的共同参与和对共同遵守规则达成的共识，同样，规则的制定和实施也离不开公民的共同参与以及公民对规则的共识和信任，缺乏信任基础的规则在现实中难以得到有效的贯彻和实施。这也就意味着规则的有效性必须建立在规则能够代表和反映公共利益并因此取得社会信任的基础之上。相比较而言，显规则因代表公共利益并具备透明、公平的特征，而比潜规则更具备促进信任产生和积累的基础，而潜规则因为代表利益的狭隘性和隐秘性，所以，不具备广泛的社会信任基础。
    但值得注意的是，在现实中，显规则失效潜规则盛行的情形并不少见。究其原因，一方面，消极的社会价值观、历史文化的沉淀以及人类事实上存在的多元化的需求、偏好、欲望等会对人们的价值追求和行为选择产生影响并导致显规则失效；另一方面，显规则也会由于自身存在的缺陷导致信任基础削弱从而引发失效。 如当显规则的制定未能合理恰当地反映公共利益和公共需求，或在现实中缺乏实施条件时，人们对显规则的预期会与现实发生较大偏差，从而使显规则丧失信任基础。另外，显规则的形成和实施往往需要建立在多数人达成共识的基础之上，与潜规则相比成本较高，再加上显规则缺乏对潜规则制约的手段等，也会造成潜规则的盛行。
    总之，社会领域中的规则与信任始终紧密联系，相互影响。作为规则的不同表现形式的显规则和潜规则实质上反映了规则的不同价值导向，显规则失效和潜规则滋生必然会对信任资本的积累乃至社会和经济的发展造成消极影响。

二、地方行政潜规则及其引发的信任危机

    行政领域内的显规则是反映公共利益需求并为地方政府及公众共同遵守的行政正式制度和规则，其设计和安排不仅体现了自上而下的国家强制力，也体现了自下而上的公众参与和监督。地方政府作为地方国家行政机关，其行政主体的地位和权限是法定的，为了使地方政府在治理过程中能超越各种具体利益而反映公共利益，其权力的行使必须遵循法律法规等显规则，因为显规则是公民参与的、网络孕育的“一般性交流的牢固准则”的体现和制度化，追求公开、公平、公正的价值导向，具有制约地方政府权力、防止权力滥用的作用，地方政府依据显规则行使权力更具有合法性和合理性基础，其行政行为也更易取得公众的信任和支持。
    但地方政府利益与社会公共利益二者之间存在的事实性差异又是不容回避的，正是这一差异导致了在现实社会中不仅显规则在支配和影响地方政府的行为，而且许多潜规则也可以在行政领域内通行并发挥着实际的作用。
    地方政府行政潜规则的形成是多种因素共同作用的结果，主要成因有以下几方面：第一，历史因素的影响。封建社会传统政治文化的负面影响是行政潜规则存在的历史根源。我国几千年的封建社会历史是典型的人治社会历史，尤其是高度集权的官僚体制和官本位意识的存在，使得权力成为社会生活中利益调节和利益分配的工具，官场成为“权力场”并往往在利益的侵袭下演变成为“关系场”，并逐渐导致了以关系网为核心的社会机制的形成。在这样的社会关系网中，行政潜规则基于私利交换而形成，官员通过行政潜规则与民争利，而其他参与潜规则交易的人也能通过转嫁交易成本、减少交易费用而不同程度地获利。行政潜规则运行隐秘再加上官僚权力的庇护，所以不易发现和查处，这就使得利益相关、休戚与共的交易双方都乐于维持这种关系，从而进一步破坏了显规则的生存空间，为行政潜规则提供了生存土壤。时至今日，这种封建传统政治文化的负面影响在一定范围内依然存在，部分行政人员官本位意识尚未彻底消除，权力意识仍然膨胀，再加上信息不对称，公众参与不足，利益表达渠道不通畅等因素均使得行政潜规则仍在滋生和蔓延。
    第二，地方政府“自利”导向过分强化的影响。随着改革开放进程的推进，利益多元化格局在我国初步形成并对社会产生了多重影响。一方面，面对利益分化，公众在利益博弈的过程中权利意识提升并引发了利益表达的强烈愿望；另一方面，利益矛盾日趋复杂，有待于进一步完善利益矛盾的协调和解决机制。在这种情况下，政府“公共性”本质要求地方政府在治理过程中应遵循公共利益最大化原则，努力构建多元利益格局下能够顺应最广大人民群众根本利益的协调机制，但在现实中，地方政府集经济人、政治人、道德人等多重属性于一身，随着中央政府与地方政府财权与事权的划分以及竞争机制在经济和行政等领域的引入和强化，地方政府有了自己独立的政治利益和经济利益，再加上在行政改革过程中，中央政府“把满足地方民众利益要求的职责大量转移给地方政府，地方领导人不得不更多地考虑地方自身的利益”，［３］追求“地方利益”和“自身利益”最大化的行为倾向也日益突出，而行政自由裁量权过大以及相应制约机制和监督机制的缺乏，又进一步促成了代表地方政府及其官员特殊利益的行政潜规则的滋生和蔓延。
    第三，行政体制缺陷下制度“边际演变”的影响。多数行政潜规则是由于历史原因和传统文化造成的，对社会的负面影响也是不言而喻的，但也有一些行政潜规则是由于行政体制的桎梏和政策自身的欠缺造成的。传统行政体制下制度的变革和创新更多的是依靠自上而下的“强制性制度供给”，但在社会转型过程中，地区发展不平衡，差距拉大，以往统一的制度供给已无法完全满足各地区的制度需求，在按照统一政令要求进行治理时，一些地方的政策施行效果往往难以与既定的政策目标相符，同一政策对社会、经济发展状况相对落后地区而言可能会存在政策执行成本较高、执行效果不理想的问题，但对社会、经济发展状况相对超前地区而言则可能会存在政策相对滞后的问题。在这种情况下，由于显规则的缺位、不到位或失效，使行政潜规则在一些地方往往以制度边际演变和创新的特殊形式出现，即部分地方政府在不违背中央统一政策精神的前提下，结合地方实际对政策予以变通。相比较而言，这类行政潜规则具有特殊性，存在着从潜规则转变为显规则的可能性。
    总体而言，多数情况下代表特殊利益而非公共利益的行政潜规则会削弱以追求公共价值为取向的显规则的效力，并对地方政府信任资本的积累构成巨大的冲击，影响地方良性治理的实现。
    首先，行政潜规则会削弱治理过程中的规则信任。当缺乏有效制约时，行政潜规则的滋生和蔓延会削弱行政领域内本应占主导地位的显规则的效力，甚至使显规则呈现出零效力或负效力状态，而当显规则因缺乏效力无法实现有效性承诺时，公众就会逐渐失去对规则的信任和对秩序的尊重。
    其次，行政潜规则会破坏治理过程中的公民参与网络。行政潜规则代表特殊利益而非公共利益，因此，为了更好地维护自身特殊利益并规避相应制约，行政潜规则的既得利益者们会想方设法通过潜规则的设计和安排来将公众排除在行政过程之外，如通过暗箱操作来剥夺公众的知情权、参与权等，使公众难以真正地参与到治理过程中来。而且行政潜规则一旦蔓延并逐渐被公众接受成为一种习惯性的社会行为和办事法则时，便会进一步破坏民主政治的社会氛围，抑制公众参与治理的积极性，破坏正常的公民参与网络。
    最后，更为重要的是行政潜规则会影响治理过程中地方政府信任资本的积累。卢梭把社会全体成员的共同意志称为公意，他指出，公意是指导国家各种力量和治理社会的最高原则。同样，在地方治理过程中，地方政府所制定和遵循的规则也应是公意的体现，但多数行政潜规则践踏公意、背离正义，尤其是行政潜规则暗含的“官本位”意识和“尊官卑民”的社会心理会使地方政府特权思想和官僚作风盛行，无法及时正确地对公众需求作出应有的回应，从而削弱了公众对地方政府的信任，导致了信任危机的产生。而且即使是修正显规则以适应当地实际情况的行政潜规则，其积极意义也是十分有限的。从长期来看，其运作的隐秘性和不确定性也不利于治理过程中地方政府与公众之间合作关系的构建，会对地方政府信任资本的积累造成负面影响。

三、行政规则的完善与信任资本的发展

    行政规则的完善和信任资本的发展是实现地方治理的重要基础，然而，正如美籍日裔学者福山所言，信任是“在正式的、诚实和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望”，［４］信任的建立离不开“共享规范”这一纽带，在现实生活中，规则是共享规范的重要表现形式，也是影响信任资本发展的重要因素之一，同时，信任资本的发展也会影响行政规则的效力。因此，地方政府信任资本的提升离不开良好的行政规则的设计和实践，而能够成为“共享规范”的行政规则必须能够代表公共利益并具备透明、公平的形式特征，即能够以显规则的形式呈现给公众。只有这样，地方政府才能够通过行政规则使公众提高对行政行为的理性预期和社会行动体系的行为预期，行政规则才能真正成为协调复杂行为的有效手段。进一步而言，只有随着社会和经济的发展不断完善行政规则和发展信任资本并使二者之间逐渐形成良性的互动循环，才能不断提升公众对地方政府的信任，增进地方政府治理的绩效。
    目前，我国社会处在转型期，新旧体制的不衔接为行政潜规则的滋生和蔓延提供了生存空间。然而，市场经济的发展和法治社会的建设离不开理性的行政规则的规范和指导，处在社会环境变化之中的公众也需要公正的行政规则的协调和庇护。因此，建立公正的行政规则体系，以公开透明的形式呈现给公众并积极维护行政规则的权威是地方政府义不容辞的责任。也只有这样才能增强公众对行政规则以及对地方政府的信任，减少治理过程中的摩擦，促进合作关系的建立，从而降低行政成本，提高行政效率。为此，地方政府必须从以下几方面着手，努力消除行政潜规则赖以存在的环境和基础，提升信任资本的存量。
    第一，加强制度建设，提升行政规则的效力和生命力。行政领域内显规则的缺位、不到位、失效是潜规则盛行的重要原因之一。因此，一方面，必须重视行政规则的完善和创新，堵塞规则漏洞，减少潜规则的生存空间；另一方面，行政规则的设计和安排不仅要体现公共价值导向，注重全局性和稳定性，还要充分考虑可行性和可操作性，使行政规则能够与时俱进地发展、因地制宜地发挥作用，避免显规则因缺失、老化或滞后而被潜规则所取代。
    第二，加强行政伦理建设，维护行政规则的公共性价值基础。公共性是地方公共治理的轴心所在，是行政规则所追求的根本价值目标，但行政潜规则的出现异化了地方政府和行政规则的公共性，极易发展成为腐败的规则。因此，应加强对地方政府官员的政治思想教育和伦理道德教育，使其增强法治意识和责任意识，将全心全意为人民服务内化为自身的价值追求，保证行政规则设计和实践环节的公正性、公平性和公开性，这样，才能提升地方政府的公信力，带动社会范围内信任资本的普遍提升。
    第三，加强行政监督，确保行政规则的阳光运作。信任是理性选择的结果，公众对地方政府的信任来源
于可信性经验的积累，如果地方政府以维护和发展公共利益为己任，在行政规则运作过程中遵循民主化和公开化原则，积极促进社会的公平正义和社会公共福利的最大化，地方政府的信任资本必然得到提升。因此，一方面，必须建立健全行政监督体制，充分尊重和保障公众监督权，拓宽和畅通公众监督渠道，加强对行政规则制定和运作过程的监督，使行政规则真正成为实现公共利益的工具；另一方面，必须建立和完善公共决策体制，使行政规则运作过程和程序公开透明，依法保障公众相关的知情权、参与权和表达权，增进地方政府与公众之间的沟通和良性互动，提高公众对地方政府行政行为的理解和信任程度。
    总之，在地方治理过程中，信任资本对地方政府而言既是一种重要的社会资本，又是一种脆弱的社会资
本，行政规则的设计和实践直接影响着信任资本的形成和积累，而行政潜规则的存在会削弱地方政府的公信力和执行力。因此，必须深化行政体制改革，不断完善和创新行政规则体系，消除行政潜规则滋生的土壤，提升信任资本，并通过行政规则和信任资本的良性互动循环使地方治理的绩效得到增强。

【参考文献】
［１］（美）罗伯特Ｄ·帕特南．使民主运转起来［Ｍ］．江西人民出版社，２００１．
［２］李惠斌，杨冬雪．社会资本与社会发展［Ｍ］．社会科学文献出版社，２０００．
［３］胡伟．政府过程［Ｍ］．浙江人民出版社，１９９８．
［４］（美）弗兰·汤克斯．信任、网络与经济［Ｍ］．转引自曹荣湘．走出囚徒困境———社会资本与制度分析［Ｃ］．上海三联出版社，２００３．