第一节  激励与激励机制

激励和需求

文官系统和任何人的组织系统一样，莫不希望其成员为实现系统的目标而努力。为此，必须在系统中建立激励的机制。

激励是人本身特性与环境特性的相互作用，是人类内心活动的一种状态。一切行为都受到激励而产生。没有满足的需求是激励的起点，它引起个人内心的激奋，导致个人从事满足需求的有目的行为为：当需求满足时，一个激励的过程就完成了。

    对于人的需求已经进行过大量的研究，其中以马斯洛（Abralvam H.Maslow）的需求层次理论在西方最为著名，并在人事管理，其中包括文官系统管理中获得了广泛的应用。马斯洛认为，人的需求按其轻重缓急可分为五个层次，它们是生理的需求、安全的需求、社会的需求、尊敬的需求和自我实现的需求。当一种需求得到满足时，便不再是激励的因素，此时就会有另一种更高层次的需求出现，成为新的激励的起点。

激励机制

人的需求使他产生期望，期望能否实现，不仅取决于个人努力，往往在更大程度上取决于他所在的组织系统给予的报偿。组织系统凭借本身掌握的资源，可以积极地干预和影响其成员的激励过程，使每一个成员在致力于达成个人期望的同时实现组织的目标。这就是系统的激励机制的功能。激励机制可用图8一1中的关系链表示。

如果系统成员得到的报偿与其预期值相符，个人努力就会得到强化，把组织目标与个人期望联系在一起的“习得行为”就会得到巩固。如果有努力而不见成效，或者有成效而得不到正确评价，或者评价与报偿脱节，或者预期值本身不适当，都会对系统成员的激励产生负的影响。由此可鬼、有效的激励机制必须是稳定的，可预测的、深得系统成员了解和信赖的。

文官系统激励机制概观

文官系统的激励机制给予文官的报偿，可分为外附报偿和内滋报偿。

    文官的生理、安全、社会需求，主要由外附报偿来满足。文官依靠薪金、津贴维持自己和家人的生计，通过文官系统所提供的职业保障、健康保障、抚恤和遗属保障等满足自己的安全感，参加文官工会或其他同人织织来加强自己的归属感和满足人际关系方面的需要。文官系统的薪金制度、津贴制度、保障制度等在这几个方面向文官提供必要的外附报偿。

文官在尊敬和自我实现方面的一部分需求，可以通过外附报偿来满足，另一部分需求则只能由内滋报偿来满足。虽然内滋报偿只存在于个人自我感受之中，但文官系统的激励机制却能够创造一种适当的环境，使文官能够在对系统目标的贡献中易于获得内滋报偿，文官系统的考绩制度、奖励和晋升制度等，能够在这些方面提供必要的外附报偿或者有利于内滋报偿的外部环境。例如，对文官的工作进行考核评定，有助于文官在一种竞争往的气氛中增长责任感、自尊感和成就感。

    在以下各节中、分别介绍西方国家交官系统的考绩制度、奖励与晋升制度、薪金与津贴制度、保障制度的原则、类型、结构和运转诸方面的情况。

第二节  考绩

考绩的意义和功用

西方文官系统的一个带有根本性的原则是功绩制原则。考绩是功绩制的基本内容之一，即在对文官严格考绩的基础上，根据其能力，努力，尤其是工作成效加以任用提拔。在整个文官激励机制中，考绩占据着一个关键性的位置。一方面，它为给予文官公正的外附报偿奠定了坚实的基础，另一方面，它直接促进了内滋报偿的实现。考绩的意义是多方面的：

1、合理奖惩的依据

    为了恰当地进行奖励和惩罚，必须制定统一、客观的标准对文官的工作作出评价，否则，不仅达不到激励的目标，反而会挫伤他们的工作积极性，造成不必要的矛盾。

    2、选拔人才的途径

考绩提供了一条制度化的选才用才的途径。根据考绩决定晋升；可以避免行政首长单纯凭个人的印象、潜在的好恶，甚至一时的错觉用人。

    3、调整薪金的参考

    以往，考绩一般只作为奖惩、晋升的依据，近来，一些国家开始把考绩制度与薪金报酬结合起来。薪金调整不仅取决于文官的年龄、而且要参考考绩的结果。

4、提高效率的杠杆

    考绩可以帮助行政首长发现机关工作中的缺点和管理制度上的漏洞，帮助文官了解自己在工作中的缺陷，及时寻求补救改进的方法，同时，考绩亦能鼓励文官在工作中互相比较、竞争，从而提高行政机关的工作效率。

    考绩亦称效率评价（Efficiency Rating）或者工作评价（Service），通常是依据法律或者行政命令定期举行的对全体文官（依法可有少数例外）的考核，是由行政首长或行政首长指定的监督人对文官工作能力及作业效果的系统评价。

    西方各国文官系统目前都已建立了比较健全的考绩制度，除法国从1983年起实行每两年考绩一次外，多数国家都实行每年考绩二次的制度。

    英国政府各部文官的考绩，根据财政部与惠特利会议会商拟定的“年度考绩报告”，由各部自行办理。西德联邦政府文官的考绩，系根据1956年的一项行政命令办理，美国联邦政府文官的考绩，根据国会1950年通过的《考绩法》办理。日本《国家公务员法》第72条规定：“政府机关首长应对其所属职员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施，上述工作成绩评定步骤及记录由政令规定。内阁总理大臣应采取适当措施表扬工作成绩优秀人员，教育工作成绩比较差人员。”依据以上法律条款，人事院于1951年制定了《勤务评定规则》。

考绩的方法

传统的考绩方法是由行政首长给下属写鉴定评语。这种方法沿用了很长一个时期，在实际运用中，人们发现它有一些难以避免的弊病。首先，评语法能够容纳的信息量大少、文官的工作能力和工作表现是多方面的，在评语中不可能对此给出完整的描绘，更重要的是，评语中的信息太容易受到鉴定人的主观干扰和歪曲。

    近几十年来，西方各国文官系统主要从两个方面改进了考绩方法，一是尽量采甩客观的标准，二是引进各种心理学，社会学的测量评定方法，以减少主观判断的失误。

评价标准客观化的一个努力方向，是以对“事”——文官的工作成效的评价取代直接对人——文官的品性能力的判断。

评价工作成效包括量和质两方面。有些工作是可以直接计量的。例如打字员的工作可以用字数、页数或打字速度计算，收发员的工作可以用收发量、及时率、误差率评定。但是工作计量首先要以对工作的质的分析为前提条件。每一职位的职责必须分明，对于这一职位的工作性质、目标、内容、与其它工作的关系、监督情况、可循惯例与所需创造力等项因素，都要有清楚细致的分析。因此，只有实行了职位分类，对于各种职位都制定了职位说明书和工作计量方法，才有可能实行客观评价工作成效的考绩方法。

对于低级文官的工作比较易于进行客观的定量评价，对于高级文官的工作评价，定量化就很难。在这种情况下，对“事”的评价就不能完全取代对“人”的评价。

    本世纪二十年代以来，随着心理学、社会学的发展，一些科学的测量评定方法引入了文官考绩领域。最早得到推广的一种方法是美国的普洛氏法（Probost  Service  Rating）。具体做法是：列举100个积极或消积的行为动态或特点，作为考绩的客观对象，由三位首长分别判断按职级的文官是否具有这些因素，在考绩表的指定位置上注上肯定或否定的符号，然后将此表置于有计算器和空镂花板的特制考绩器上，读出读数，按一定的公式算出最后的考绩分数。

    目前常用的判断式考绩方法大多是因素分解法，要求负责考绩者按指定的因素分别作出评定，在每项因素上按规定给出一定的符号，再换算成分数，最后用简单加和或者加权加和得出考绩总分。对因素的评定可以采用核对评定法或者等级评定法。前者只须判断是与否，后者要求评定不同的等级程度。等级评定法的常用形式有：

    （1）字母或数字法；

    （2）图示或描写法；

    （3）典型比较法；

    （4）次序排列法。

    目前在西方国家文官系统中，使用最多的是因素分解等级评定法中的字母或数字法。

考绩的内容

目前西方国家对文官的考绩内容，大体上都包括对“事”和对“人”两个方面。

    对“事”的评价包括考勤、工作完成情况以及有无特殊贡献等。

    对“人”的评价包括能力、性格、品行、工作态度以及发展潜力等。

不同的国家，对不同类别的文官，考绩内容的侧重是有所不同的。

    英国《年度考绩报告》的内容主要包括年内工作表现和今后适宜提升的程度两项。工作表现要求按以下10项内容作出评价：

    （1）学识；（2）个性和品行；（3）判断能力；（4）负责能力；（5）主动性；（6）正确性；（7）风度与机敏；（8）管理能力；（9）热忱；（10）职务上的操行。

    每项因素分五等评定：A——杰出；B——优良；C——满意；D——平常；E——欠佳。

    适宜提升的程度按下列四等评定：（1）非常适宜；（2）高度适宜；（3）合格；（4）不够合格。评定（1）、（4）两项需陈述理由。

    美国联邦政府文官考绩内容中对工作表现的因素分解，原比英国更为详细，1934年的考绩表上列有16项因素，1943年以后适用于各机关的统一考绩表上列有31项因素。由于国会认为这种考绩办法过分依赖主观判断，遂于1950年通过《考绩法》时废除了上述统一考绩制，要求各机关在客观的、科学的职位分析的基础上，由考绩负责人和被考绩者双方协商制定与职位相联系的工作数量、质量及具体的工作标准，以此标准作为考绩的客观尺度。各机关的工作标准考绩制，需经文官委员会批准方能实施。

    美国国会通过1978年的文官改革法案时，再次重申了上述原则，特别强调考绩应限于与工作直接有关的内容，任何人不得把不适当的内容写入考绩内容。这些不适当的内容主要包括：

    （1）鉴定人的种族、肤色、宗教信仰、原来国籍以及年龄情况；

    （2）在以前的工作优劣顺序表中所处的位置；

    （3）与工作表现和潜力无关的身体特点和性格；

    （4）婚姻状态及家庭成员的情况；

    （5）其他美国公民的名字；

    （6）请假记录；

（7）与主作表现无关的生活问题。

对中高级文官，则强调首先要考核他领导的工作人员在提高效率和工作成果方面有否改善，工作服务是否及时、以及能否满足对妇女和少数民族的照顾性录用目标等。

    目前，美国联邦政府各机关都制定有自己的一套工作标准考绩制度，现以美国国务院的“工作人员鉴定报告表”为例，介绍一下现行的美国文官考绩内容。该表分为下列8个部分：

第一部分介绍被鉴定人工作的性质和要求，由鉴定官同被鉴定人商讨，并取得复查官同意后填写。在鉴定年度的头45天里完成这项工作。

    第二部分是工作鉴定，分为3栏，均由鉴定官填写。第一栏是总的评价，分为6个等级：（1）不满意；（2）满意；（3）相当好；（4）优秀；（5）卓越；（6）出类拨苹。但如果没有事先向被鉴定者指出过缺点并给予他改进工作的机会，就不能给他“不满意”的评价。第二栏说明如何在第一部分工作要求的基础上得出第一栏中的评价，并以具体事例证明。

    第三部分是能力鉴定，包括5个方面：

    （1）本职工作所需专业知识和技术；

    （2）领导能力（说服、表达、谈判、自信、远见等）；

（3）管理水平；

（4）智力水平（概括、逻辑思维、判断、书写、外语等）；

    （5）社交能力。

    根据被鉴定人的工作特点至少从上述方面中选择名3方面进行评价。

第四部分是潜力鉴定，分为3栏，均由鉴定官填写。第一栏是总的评价，分为5个等级：

    （1）缺乏有效地担任更高职务的潜力；

    （2）可能有一定的潜力担任更高的职务，但需要有更多的训练和经验；

    （3）已表明有潜力胜任较目前高一级的职务；

（4）已表明有潜力有效地担任更高职务；

（5）已表明有潜力担任更高得多的职务。

    第二栏列举实例支持总的评价，第三栏填写今后需改进的方面。

第五部分是鉴定工作的进行情况。

第六部分是复查官意见，复查官应指明自己与鉴定官有哪些不同意见，并评改鉴定官与被鉴定人之间的关系。

    第七部分是被鉴定人个人意见，分2栏。第一栏是自我鉴定，可在此时鉴定官和复查官的鉴定和意见做出补充或加以辩白。第二栏是工作目标，由被鉴定人填写希望能达到的工作水平和5年内希望接受哪些培训及担任什么职务。

    第八部分是审查委员会意见，包括3项内容，第一是检查报告中是否列举了实例，第二是判断报告的填写是否符合规则，第三是委员会自己的意见。

考绩的实施

西方国家文官考绩的具体组织实施，一般是由各机关根据有关法律，法令和规则的精神自行办理。

    在机关内部，通常由一些委员会协助机关首长监督和执行考绩，英国在第一次世界大战前考绩权全部属于各部大臣，不但文官自身无从表示意见，文官委员会也不能过问。惠特利委员会检讨了这一情况，建议设立专司文官考绩及晋升事宜的晋升委员会。晋升委员会由负责人事的官员和其他一些高级文官织成，属于非赏设性质，负责向大臣提出有关考绩和晋升的建议。与此相对应，法国有对等行政委员会，委员会的半数人员是行政当局代表，半数人员由文官选举产生，三年改选一次；美国有审查委员会租复审委员会，前者由机关内“经验丰富”、“有代表性”的各组长官和职员组成，后者由三人组成，文官委员会代表任主席，机关首长委派的一名代表和机关内文官选举的一名代表任委员。法国和美国的委员会在处理有关考绩事宜上的权限较大，拥有强制性的最后决定权。

    考绩官通常由被考绩者的直接上级担任。复查官通常为考绩官的上一级领导。在法国，各部部长在理论上是该部所有文官的考绩复查官。考绩的程序大体上都分为评定、调整、确认三个阶段。

针对性、公开性、重复性、代表性和可申诉性是保樟考绩公正往的几项最主要的原则。

针对性就是考绩应限于与工作直接有关的内容，防止鉴定者把各种社会偏见引入考绩中来，在这方面美国在法律上做了最严格的规定，因为种族歧视等社会偏见的存在，是美国政府不能不关注的严重的让会问题。

大多数西方国家的文官考绩过程和内容是对文官本人公开或半公开的。公开者如美国，在考绩过程中考级官和被考绩者始终保持联系，相互商榷，考绩结果完全不向被考绩看保密。半公开者如法国，考绩结果包括一个0～20之间的分数和一般性评语，分数通知被考绩者，由其本人签字表示知道，评语中的基本评价也须告知本人，但不给他看评语的具体文字，以便上级掌握一定程度的自由裁定权。

重复性体现在考绩过程中要经过考绩官、复查官和负责考绩的专门委员会三次评价审议，以防止片面性。

    在负责考绩的专门委员会中，一般都安排有低级文官的代表、以便更好地体现和反映他们的权益和愿望。

被考绩者申诉的权利，入是保障考绩公正性的最后一道防线。如果考绩者认为考绩不公、可向有关的仲裁机梅申诉，如果他认为考绩过程中有违反法定程序及政治歧视的行为，在有些国家还可向法院提出起诉，争取撤销对自己的鉴定。

    西方的人事管理专家普遍认为，目前值得注意的倾向不是保障不够，而是保障太多，相应的就是上级的自由裁量余地大小。根据美国历年统计资料显示，考绩满意者占全体文官的98％。考绩的竞争性大小，它的激励作用就会削弱乃至完全消失。

第三节  奖励与晋升

奖励的方式

激励机制的一个重要目标，是使组织系统的成员习惯于遵循组织所要求的行为规范。组织成员的习惯行为的形成需要系统反复进行积极强化和消积强化。积极强化的过程叫做奖励训练程序，消积强化的过程叫做惩罚和回避训练程序。

惩罚是一种人们不能够或者不愿意经常使用的威慑手段，是文官系统的一种强有力的控制手段。

奖励是文官系统激励机制的功能，它是人们经常地、大量地使用的一种手段。有些西方的人事管理专家认为，“奖励比惩罚更重要”。

    西方国家文官系统狱官的奖励方式主要有以下3种：

    1、精神奖励

包括口头表扬、书面嘉奖、记功、授予荣誉称号、授予奖章勋章等多种形式。例如，日本文官按其工作成绩的大小可分别获得：总理表彰、大臣表彰、长官表彰、业务成绩表彰、授予功劳章等。美国高级行政职门（SES）文官每年有5％的人员获总统授予的“优秀行政官员”荣衔，1％的人员获总统授予的“卓越行政官员”荣衔。显然，精神奖励的荣誉程度愈高，对于文官的激励作用愈大。

    2、物质奖励

    主要采取发给奖金的形式、有时也采取赠送贵重物品的形式。享受特别休假或免费出国旅游等，也可看作物质奖励的形式。

    日本文官工作成绩优异者，最多可领到相当本人60%薪金的“成绩奖”。美国SES文官，每年得有一半人得到最多不超过薪金20％的考绩奖金，此外，获“优秀行政官员”荣衔者可领到一万美元的特别奖金，获“卓越行政官员”荣衔者可领到二万美元的特别奖金。有些西方国家的文官，因为在某些方面的特殊功绩，还可获得单项奖金。

    3、晋升

    晋升兼有精神奖励和物质奖励二者的作用，是对文官的一种最重要、最有效的奖励方式。晋升可便文官得到荣誉、声望和权力，使其自尊和自我实现的需求得到满足，同时，晋升亦意味着获得更高的薪俸和待遇。

晋升的原则和结构

西方国家文官晋升的基本原则有两条：择优原则和资历原则，资历原则比较简单，主要体现为根据有没有在职服务的资历，以及服务的年头长短来决定晋升。择优原则就是根据文官的学识、才能和工作成绩来决定晋升。但是，对文官学识、才能和工作成绩的鉴定不能仅依据行政首长的主观判断，而必须体现在考绩成绩和升学考试成绩上。在不同的国家，对于不同类型的文官和不同类型的晋升，择优原则和资历原则的相对重要性是不同的。

    文官的晋升包括：（1）职务的晋升，（2）职类等级的晋升；（3）级别的晋升。

    文官职务的晋升意味着他在政府部门结构中地位的升高、责任的加重、管辖范围的扩大。但是，在实行文官品位分类的国家，文官职务的晋升并不一定伴随薪金待遇的自动提高。

文官职类等级的晋升意味着他在文官结构中地位的升高，威望的增加和薪金待遇的提高。在实行文官职位分类的国家，文官职类等级的晋升是与职务的晋升直接联系在一起的。

    级别是指文官职类等级下面的等级，譬如说某一文官是3等5级文官。级别的普升与文官所担任的职务的晋升完全没有关系，仅与他的薪金待遇有关。

在多数西方自家，低级文官的晋升主要由资历原则决定、中高级文官的晋升主要由择优原则决定。职务和职类等级的普升主要取决于择优原则，级别的晋升基本上取决于资历原则。

    等级范围薪金率有分离型、连续型和重叠型三种形式，（见图8一2），文官的等级范围薪金率一般取重叠型，为的是使那些在职务和职类等级上没有得到晋升机会的资深文官从级别的晋升上得到一定的补偿。

    如前所述，晋升的依据主要有4项：（1）在职资历；（2）服务年头；（3）升等考试成绩；（4）考绩成绩。事实上，文官的在职资历是文官晋升时第一个要考虑的因素，以是否必须具备规定的在职资历为标志，可以把晋升制度分为两种结构——封闭结构和开放结构。

    封闭结构是指，文官系统只能从金字塔结构的底部进入，当有高级文官职务出缺时，只能由在职的低级文官升任补充。富尔顿改革前的英国文官系统和日本的文官系统，是封闭结构晋升制的典型代表。

   《日本国家公务员法》第37条规定：“职员的提升，通过下级职务在职职员的考试进行，但是，人事院认为有必要时，有权适当限制报考者的范围。鉴于提升的职务和责任，当人事院认为在在职者中通过考试堤升不适宜时，可以通过在职者的工作成绩进行选拔。”显然，在日本文官系统中，在职者是中高级职位的唯一候选者。但是，日本的封闭结构和富尔顿改革前的英国的封闭结构又不同，前看是以整个文官系统为一晋升的封闭结构，后看是在文官系统构部又划分了几个以职类为基础的晋升的子封闭结构。在一些年以前，英国的一个执行级文官是极难晋升为行政级文官的。

    开放结构是指，文官系统不仅能从底部进入而且能从侧面进入，当有高级文官出缺时，不限于从在职的低级人员中升补，只要具备必要的知识、能力和经验，也可以从外部的人员中择优任命。美国的文官系统是开放结构晋升制的典型代表。只要考试合格，就可以从任何一个职等进入美国文官系统。

    人事管理专家认为，封闭结构和开放结构各有其利弊。但是，由于目前的时代是一个投术革命的时代，社会环境日新月异，政府也必须相应地随之变化，这就使开放结构的优点突出了起来，一些原来是封闭结构的文官系统开始向开放结构转化。例如目前英国就已从封闭结构变为半开放结构，一方面打破了职类的封闭性，一方面向其他职业团体有领导经验的人士开放了次官以上的高级文官职务。

根据年资、考试成绩和考绩成绩在晋升中的相对重要性的不同，可以区分以下的3种晋升结构：（1）阶梯型，（2）点密度型，（3）圆柱型。（见图8一3）

    以年资为主要依据的是阶梯型晋升结构。一般地说，西方各国文官系统中文官级别的晋升都是阶梯型晋升，只要服务满规定的年限，即可自动升级。阶梯型晋升可以排除长官个人意志对晋升的影响，亦可减少同事之间的竞争和摩擦，因此受到一部分文官和文官工会组织的欢迎。

以考试成绩为主要依据的是点密度型晋升结构。它的主要特点是允许越级晋升。目前美国、日本、法国等国文官的职类等级的晋升，主要甚至唯一地取决于升等考试，因而属于点密度型晋升。考试晋升的优点是具有竞争性、公开性、普遍性，能够使有才干的年轻人较快地得到升迁。

    以考绩成绩为主要依据的是圆柱型晋升结构。西方各国文官职务的晋升大体上可视为圆柱型晋升。在这一结构中，上升路径是连续的，一般不允许越级提升，这一点不同于点密度型，另一方面，上升路径的长度不等，晋升速率有快慢，这一点又不同于阶梯型。一个文官历年考绩成绩的好坏决定着他在现任职务上停留的时间，考绩成绩优异的文官，可以很快晋升到新的职务上去。

    除了考绩成绩外，学历也是影响晋升速率的一个重要因素。英国的一个高中毕业生进入文官系统后，升至助理次官要用32年；一个大学毕业生进入文官系统后，升至助理次官只须用12年。

普升的程序

    西方各国文官晋级的程序比较简单，凡是服务满规定年限的文官都属于候选人员，由各机关的人事部门或者晋升委员会、对等行政委员会等根据考绩成绩做出晋升的决定。除极少数——通常不超过文官总数百分之一、二的考绩不合格者不予晋级外，绝大多数考绩合格者自动晋升1级，少数考绩优异者可晋升2级以上。

晋等和晋职的程序大体上分为以下三个阶段：

    1、编制和公布空缺升补表

    由各机关每年对下一年所需补充的缺额作出估计预测，上报文官委员会、人事总署或人事院等决策性人事管理机构，经审查后正式公布。

    2、筛选和形成晋升候补人员名单

    这是晋升程序中最重要的一个阶段。排列候补人员名单的方式主要有3种：

    （1）根据考绩成绩排列

    例如，法国行政当局每年根据文官的考绩分数和领导对他的晋升建议，按其功绩大小列成名单，然后将这种名单提交本职类的对等行政委员会审定。对于某些职类和职等的文官，主管首长必须按照名单上排列的顺序批准晋升。其他国家也有一些职类和职等的文官是按这种方式排列晋升候补名单的。

    （2）根据考绩和考试两方面的成绩排列

    仍以法国为例，对于某些职类的文官，行政当局先以第一种方式排列出初步的名单，但是只审查其中参加了升等考试的候补人员，并参照升等考试成绩列出正式的晋升候补名单。当已达到晋升范围的人比较多时，往往采用这种方式。

    （3）根据升等考试成绩排列

    这种方式与录用考试的程序类似。由负责审查的委员会在升等考试成绩的基础上进行审议，列出晋升候补名单。如果法规上有所规定，在此过程中可查阅候补人员的档案材料，作为对委员会意见的补充。美国、日本的文官晋等晋职大多采用这种方式。

    但是，文官升等考试又可分为多种形式。日本、英国的文官升等考试，多采用内部限制性考试，只准许下级职务在职人员参加。美国的文官升等考试，有内部竞争性和外部竞争性两种形式。法国的文官升等考试形式更为多样，除内部、外部竞争性考试外，根据1982年的一项法令，还开设了进入国立行政学校一一担任法国高级文官的必由之路——的第三种竞争性考试。参加外部竞争性考试只需具有一定的学历——根据法国原先的法规，有学历的文官只能参加外部竞争性考试、不能参加内部竞争性考试；参加内部限制性考试必须服公务五年以上，不包括培训期，参加第三种竞争性考试必须具有在某些地方民选组织和工会、协会或社会组织中担任经选举产生的领导职务8年以上的资格。

    目前，西方各国政府为参加升等考试的文官提供各种必要的便利条件。譬如在法国，政府部门开办了“职业培训和进修中心”或者委托大学举办“普通行政人员迎考学习中心”，吸收通过竞争考试预试的文官参加迎考学习，在此期间完全脱产，不扣报酬。这表明各国政府对人才资源开发的高度重视。

    3、主管首长确定和批准最后晋升名单

    西方政治学家和人事管理学家认为，从行政效率的角度考虑，用人和办事是不可分割的，行政首长必须掌握充分的用人权，才能有效地行使组织、计划、控制、协调诸项行政功能。但是从政治角度考虑，又不能不对行政首长的用人权——包括录用和晋升权加以限制。目前，西方各国文官系统在原则上仍承认行政首长对文官晋升拥有绝对的权力。但在实际运行中，却从晋升范围、方式、标准和规则上加以各种限制。因此，行政首长对文官的晋升权实际上只体现在两方面，一是暂用、临时和紧急委派时自由裁决的权力，二是确定和批准最后晋升名单的权力。

《日本国家公务员法》第57条规定，“根据提升候补花名册提升职员，每提升一人，应从提升候补花名册考试得分高的5个志愿者中选一人。”美国过去的法律规定，行政机关首长可从晋升候补花名册考试得分高的3个志愿者中选一人，1978年文官制度改革后，改为从7人中选一人，放宽了首长的选择范围，但同时也提出要严格晋升的资格标准。这种标准要与录用标准相同，评价一个候选人是否合格的方法必须合理、正当和一视同仁，以保证晋升的最后选择必须是从最合格的候选者中挑选出来的。

    如果在晋升的程序中有不公正或者违法的行为发生，根据法律的规定，文官有权向有关的仲裁机构申诉。

第四节  报  酬

报酬的原则

    物质报酬在文官激励机制中的地位和作用是不言而喻的。

    对于文官报酬的原队西方各国均在有关法律中加以阐明。例如《西德联邦工资法》规定：“联邦法律将根据一般的经济状况和财政状况的发展，和与工作任务相联系的责任轻重，按期对工资进行调整。”（第14条）“官员、法官和军人所发挥的作用，应当按照他们所担任的职务相联系的要求，实事求是地加以评定，并应当使他们所发挥的作用同他们所担任的职务柏称。在考虑到所有机关的共同利益的情况下，按照职务的重要性，使他们所担任的职务同工资等级相称。”（第18条）

    在各国的法律规定中，都贯穿着一条基本的原则，即公平的原则。有关激励的社会比较理论认为，个人不仅对自己工作的报酬有一个期望值，对于他人工作的报酬也有一个估价值，如果本人期望值的实现程度低于对他人估价值的实现程度，那么他就会觉得受到了不公平的待遇，就不能得到激励。公平原则在文官系统内部体现为同工同酬、责酬相符原则，在文官系统与外部系统的比较上，体现为可比性原则。

    1、同工同酬原则

    早先的某些法规强调，在确定文官报酬时，要考虑“与职务身份相适应的物质生活条件”，认为政府官员享有一种特殊的社会身份，这是封建官吏制度的一种遗迹。当代的法规都非常明确地把文官报酬与其所担任职务的责任轻重、工作的质量与数量、所付出劳务的复杂程度以及工作的环境条件等联系起来，体现了同工同酬的原则。

    实行统一的报酬制度是贯彻同工同酬原则的前提条件。过去，西方各国文官的报酬制度都很混乱，各部门自行制定的报酬准则、薪金等级表多达几十种到上百种，不同部门中担任类似职务的文官报酬有时差别很大，而且往往是毫无根据，莫名其妙的。第二次世界大战后，各国政府先后通过法律，实行统一的文官报酬制度，把薪金等级表归并集中为1、2种或者4、5种。

    同工同酬意味着，不论性别与种族，任何人只要担任相同的职务就应获得相同的报酬。在一些国家里，这一原则已在法律上获得，一定的保障。例如，美国1963年的《同工同酬法》、1964年的《民权法》、1972年的《平等权利法》中对此都作了规定。尽管如此，西方文官系统中的妇女和少数民族在实际报酬上仍受到歧视，这主要是由于他们很难晋升到较高的职位上去。由于这种歧视在西方国家已成为严重的社会问题，有关当局也想了一些措施以图缓和矛盾。在美国，把这些措施称为照顾往行动。

    2、可比性原则

    西方国家都是以市场经济为主的国家，如果不考虑工会的作用，私营企事业人员的报酬是根据市场供求法则调节的。文官的报酬则是一个特例。由于文官的报酬来源于国家税收，因此必须根据立法程序进行调节。立法调节与市场调节相比，缺点在于缺乏弹性和灵活性，文官的报酬或者多年不变，或者一调就变动幅度很大。

    文官报酬制度中的这一缺点，在第二次世界大的前还不明显，因为当时文官的社会地位比较高人报酬一般也比较高，再加上得天独厚地享有各种保障和福利，与私营人员相比处于相当优越的地位。此后，由于西方国家大力推行社会福利政策，社会保障制度普遍建立建全起来，私营人员的报酬，尤其是名义报酬增加非常快。在这种情况下，文官的士气开始受到影响，文官系统如果再不采取相应的措施，将无法吸引和留住最优秀的人才。于是，可比性原则就成为决定文官报酬的一条重要原则。

    1955年，普里斯特利勋爵领导的英国皇家委员会（Priestley Commission）的报告提出：“文官报酬制度的首要原则，是在与从事基本上类似的外部人员现时报酬数额相比较时，应当公平合理，并应对其他工作条件上的差别加以考虑。这项原则在必要时应根据内部相互关系灵活地予以补充，但却决不应根本改变。”根据委员会的建议，英国成立了工资研究所，专门从事收集资料和整理事实材料，以建立职业上的比较关系和发现属于所要比较的各种职业的工资与工作条件。在其他西方国家也建立了相应的机构。它们负责每年向文官人事管理机构提交有关各种职级文官与相应级别私营人员报酬的比较数据，然后由人事机构与文官工会组织协商后正式向政府行政和立法当局提出调整文官报酬的建议。

    在贯彻了可比性原则后，文官与私营人员在报酬上的差距缩小了。目前，专家们对二者的报酬谁高谁低估价不一。前美国联邦政府人事总署署长艾伦·K·坎贝尔认为，大致他说，美国GS1一12等文官比私营人员的实际报酬高，GS13一15等文官情况不同，行政人员比私营人员高，专业人员比私营人员低，GS16等以上的高级文官比私营部门的高级领导人报酬要少。

    通常，文官报酬只与其职责大小相联系，而不与其实际工作成效相联系，也就是说，资历是确定文官报酬的主要标准。近来，有人提倡在文官报酬上也应实行功绩制的原则，特别是美国在1981年尝试实行了择优报酬制度。具体作法是：对于GSI3一15等文官，以本部门所有要加薪的人的提薪总额的一半加上与私营人员报酬比差调整额的一半作为择优加薪基金。这一改革的效果如何，尚待进一步的观察。

报酬的结构

    文官在职期间的报酬，主要包括薪金和津贴两部分，此外还有奖金等。

    薪金是文官报酬的主要部分，分为年薪、月薪、周薪、日薪等不同的支付形式、以月薪最为普遍。在完成职位规范所要求的工作后领取薪金，是每一个文官依法享有的权利。决定文官薪金水平的主要依据是职务等级和资历长短。

    在西方国家，文官薪金的增加一般都是定期的、自动的。美国GS12等以下的文官，每52周自动加薪一次；GS13等以上者，每72周自动加薪一次；如果工作表现特别优异，在此期间还可额外加薪一次，GS1一10等的文官，如果长期一贯地忠于职守而且工作成绩令人满意，在某一职等上工作满10年且还可能升入更高的职等；则可以每3年加薪一次，薪金总额可超过所属职等的最高限额。

    津贴是对文官薪金的补充。它主要不是取决于文官的职务和资历，而是取决于文官的各种特殊需要。按其性质的不同可把津贴分为工作津贴和生活津贴。

    英国文官的薪金，占其报酬总额的80一90％，法国、联邦德国等国文官的薪金，只占报酬总额的60一70％。文官报酬结构的不同，反映各国文官报酬政策的不同。

    目前，西方各国文官最低报酬与最高报酬之比一般为1：5—1：8。英国文官最低报酬与最高报酬之比为1：17，差距大于其他一些国家。英国的高级文官一贯享有较高的声誉、地位和待遇，各部常务次长的报酬往往高于部长，而与首相的报酬相近。法国的文官报酬比率在三十多年前定为1：8，现在已降到1：3．5左右。扩大津贴的比重，是法国政府提高低级文官的实际收入，缩小文官报酬差距的一种手段。

    但是，很多人事管理学家包括法国的人事管理专家都认为，津贴比重过大会搅乱人们精心构造的统一薪金等级表，削弱报酬的激励作用，造成一些不良的后果。因此，寻找和维持一个适当的文官报酬结构，是文官人事管理机构的一项重要职责。

薪金

    西方国家文官的薪金制度分为固定全额等级薪金制与指数等级薪金制两类。美国、英国、联邦德国、日本等国的薪金制度属于前者，法国的薪金制度属于后者：

    1、固定金额等级薪金制

    现以美国为例对这种制度作一简要介绍。

    美国联邦政府雇员共有280万人，其中三分之一属于蓝领工作人员，即有技术的手工艺工人、学徒和体力劳动者，他们的薪金与同一地区私营部门相似行业或相似劳动量的浮动薪金标准大致相符，由各单位负责人自行决定。在其余的白领工作人员中，四分之三属于分类人员，适用单一的薪金等级表（GS表），四分之一属于特别职位的人员，他们的薪金由3个辅助的薪金等级表（A、B、C表）确定。

    GS表把近140万联邦政府文官分为18个职等，前15个职等各分10个薪级，第16职等有9个薪级，第17职等有5个薪级，第18职等只有一个薪级。（见表8一1）。

    A表包括的是那些不能实行竞争考试的职位，譬如临时性工作或非全日工作职位。

    B表包括的是那些文官委员会认为不适合举行公开竞争考试而又需要举行非竞争性考试的职位。

重要性仅次于GS表的是C表，它包括与最高层的由总统直接任命的官员有密切联系并且参与机密工作的大约2000种职位。这些职位中有很大一部分是由常任文官充任的，其薪金可高于GS18职等的薪金。C表中的薪金等级没有任期的保障，根据行政当局的意愿，担任C表中职位的文官可以转入与以前职等相当的职位，或者退休。

各种等级薪金表中规定的薪金金额，每隔一定时间就进行一次调整。

    图8—4

2、指数等级薪金制

    法国在1945年制定公务员总法则时确定，文官收入的起点应相当于“最低生活费”的120％，不同行政部门不同职类文官的薪金幅度应列在统一的表格中。根据这个原则，1948年1月13日的法令确立了包括一切职位和等级的网状指数表。

    文官的薪金由网状指数表中的指数和“指数点上的价值”决定。如果某一文官的薪金指数是150，指数点上的价值是12法朗，他的薪全就是1800法朗。这种制度的优点是，在各种职位和等级的指数不变的情况下，只要将指数点的价值根据社会经济和政府财政状况改变一下，就可以改变所有文官的薪金。

法国1948年的指数表的幅度是从最低100到最高800，以后屡经变化，1980年7月1日起使用的实际指数表是从194到810。（见图8一4）

    在通常的指数表之外，还为属于A职类的少数高级文官设立了一个字母等级表：A、B、C、D、E、F、G共8级。A级至G级的薪金水平相当于实际指数874一1558。（1979年9月1日数字）

津贴

    西方各国文官的津贴种类繁多、名目不一，但大致上可归为工作津贴和生活津贴两类。工作津贴是由于工作上的各种特殊条件或者特殊的需要而给予文官的补贴。生活津贴是由于生活上的各种特殊需要而给予文官的补贴。

    1、工作津贴

    工作津贴主要包括以下的一些种类：

    出差津贴。用于补贴文官在旅途中的额外开销。

    交际津贴。用于补贴文官工作中所需要的交际开销。

    繁重和危险工作的特别工种津贴。

    加班、夜班及节假日工作津贴。

    担任各级领导职务的职务津贴

    国外工作津贴等。

    2、生活津贴

    生活津贴主要包括以下的一些种类：

    抚养津贴。用于补贴文官的家庭困难。例如日本1979年的抚养津贴发放办法是，无工作的配偶9000日元，其他家属中有2人每人2700日元，其余每人1000日元。

    地区津贴。用于调整不同地区在生活费用上的差别。

    安置津贴。用于年轻的文官的生活安置费用。

第五节   保    障

保障的功用

文官的保障制度是文官系统防备意外事件，保全文官工作能力，保护文官生活，增进文官福利，满足文官安全需求，促进社会安定所实行的一系列制度。

    文官系统的保障制度是当代西方国家社会保障体系的一个组成部分。与其他社会阶层相比，文官是最早享受到多方面保障的一个特殊阶层。

    早在18世纪末，法国政府就在议会中为文官争取过退休的权利。到1853年，正式通过法案，建立了法国文官的退休制度。稍后，英国于1859年通过文官的《年老退休法》。美国、日本等国也都在20世纪初建立了文官退休制度。

    英国文官的健康保障、伤残保障、抚恤遗族保障等在本世纪初叶就已相当健全，而将这些保障的实施范围扩大到国民各阶层，则是以1948年通过《国民保险法》、《国民健康服务法》、《国民救助法》等三大社会保障法案为标志的。

    当前，有些西方国家的一部分文官保障制度已经并入统一的社会保障体系，例如英国文官所参加的“国民保险”，包括生育、疾病、退休、失业、伤残、寡妇、死亡补助等许多项目就属于这种情况，但仍有一部分文官保障制度是文官系统特有的。

    尽管在第二次世界大战后，西方国家的工人保险、被雇者保险和国民保险都已经有长足的进步，但是总的来看，在保障方面文官仍比其他一些社会阶层享有更加优厚的待遇。这一方面是对文官与私营人员之间的薪金差距的弥补，另一方面也是在经济上吸引文官阶层，企图使其更好地为政府服务的手段。

    文官保障制度主要包括职业保障、退休保障、健康保障、伤残保障和抚恤保障等。文官的退休保障已在第七章中提到，在这里仅就其它的几种文官保障制度作出简单的介绍。

职业保障

    西方国家的文官均实行常任制，经过考试合格正式录用后，从事公务就成为文官的终身职业。他们的工作权利受到有关法规的充分保障，非因违法失职或依法定程序，不得随意被免职或停职。对于文官的薪金待遇、调动升迁、补习进修等，政府均负有统筹考虑，妥为安排的责任。文官的职业有了保障，免除了失业之忧，故能安心服务，长期打算，一心一意在文官系统内部求得发展。

    在西方国家的平均失业率高达10％、人们普遍缺乏安全感、对前途而担忧的今天，职业保障实为文官所享有的最重要的保障。这也是文官系统在报酬率相对下降的情况下仍能吸引大批男女青年的主要原因。日本政府从1949年到1978年共录用文官30万人，报考者多达650万人；美国联邦政府1978年空缺15万个职位，有1200万人次询问有关事宜，200万人申请参加考试，这里面显然不能排除职业保障的吸引力。

健康保障

西方国家文官的健康保障有多种形式，有的国家由政府补助全部保险费用，有的国家由政府补助部分保险费用，有的国家的保障对象包括文官家属，有的国家只限于文官本人；有的国家实行单一保障办法，有的国家实行多种保障办法、由文官从中自行选择。现以美国为例作一介绍。

    美国是人身保险发达的国家，所以在很长时期中政府，一直没有举办单浊的文官健康保哼。1959年国会通过《健康福利法》后，才开始实施文官健康保障，一共包括40多项计划方案，其中最重要的有3项；这3项计划方案的特点是：

    （1）在保险费方面均有高、低两种费率，由文官自行选择；

    （2）可以包括家属；

（3）政府补助部分不超过保险费的50％；

    （4）医疗费用均有一定限度，保险公司并不承担全部费用，如在非保险特约医院就医，保险公司只支付少许费用。

    文官本人当时交纳的保险费率最低为每月1.78％，最高为4．57％；包括家属的，最低5．53％，最高12．61％。政府补助部分相应地分别为每月1．78％，4．57％，5．53％和6，76％。

经营健康保险业务的仍旧是私营保险公司，政府只是为文官补助一部分保险费用。这种方式的好处是，私营保险公司均系营利企业，为其自身利益，必然注意节约开支，避免浪费。在这种方式下，文官的就诊率也就比较低。

伤残和抚恤保障

    伤残保障是对因公负伤致残的文官的一种保障。法国的文官因执行公务致残，无法继续服务而退休者，除领取一般退休金外还可领取残废退休金。其金额依残废程度所定之标准数乘生活费用，但与一般退休金合计不得超过其原来的薪金额。

    抚恤金对因执行职务而死亡的文官遗属的一种保障。抚恤金分为一次性抚恤金和抚恤年金。美国文官服务未满5年而在职中死亡者或服务满5年但无遗属领取年金者，支付一次性抚恤金；服务满5年有遗属者（包括寡妇，被妻抚养之鳏夫及孤儿），支付抚恤年金。孤儿抚恤年金为文官平均年薪金额的40一50％，以孤儿人数平分。

（本文为杨百揆、陈子明等著《西方文官系统》（四川人民出版社，1985年版）的第八章。）

在多数西方自家，低级文官的晋升主要由资历原则决定、中高级文官的晋升主要由择优原则决定。职务和职类等级的普升主要取决于择优原则，级别的晋升基本上取决于资历原则。

    等级范围薪金率有分离型、连续型和重叠型三种形式，（见图8一2），文官的等级范围薪金率一般取重叠型，为的是使那些在职务和职类等级上没有得到晋升机会的资深文官从级别的晋升上得到一定的补偿。

    如前所述，晋升的依据主要有4项：（1）在职资历；（2）服务年头；（3）升等考试成绩；（4）考绩成绩。事实上，文官的在职资历是文官晋升时第一个要考虑的因素，以是否必须具备规定的在职资历为标志，可以把晋升制度分为两种结构——封闭结构和开放结构。

    封闭结构是指，文官系统只能从金字塔结构的底部进入，当有高级文官职务出缺时，只能由在职的低级文官升任补充。富尔顿改革前的英国文官系统和日本的文官系统，是封闭结构晋升制的典型代表。

   《日本国家公务员法》第37条规定：“职员的提升，通过下级职务在职职员的考试进行，但是，人事院认为有必要时，有权适当限制报考者的范围。鉴于提升的职务和责任，当人事院认为在在职者中通过考试堤升不适宜时，可以通过在职者的工作成绩进行选拔。”显然，在日本文官系统中，在职者是中高级职位的唯一候选者。但是，日本的封闭结构和富尔顿改革前的英国的封闭结构又不同，前看是以整个文官系统为一晋升的封闭结构，后看是在文官系统构部又划分了几个以职类为基础的晋升的子封闭结构。在一些年以前，英国的一个执行级文官是极难晋升为行政级文官的。

    开放结构是指，文官系统不仅能从底部进入而且能从侧面进入，当有高级文官出缺时，不限于从在职的低级人员中升补，只要具备必要的知识、能力和经验，也可以从外部的人员中择优任命。美国的文官系统是开放结构晋升制的典型代表。只要考试合格，就可以从任何一个职等进入美国文官系统。

    人事管理专家认为，封闭结构和开放结构各有其利弊。但是，由于目前的时代是一个投术革命的时代，社会环境日新月异，政府也必须相应地随之变化，这就使开放结构的优点突出了起来，一些原来是封闭结构的文官系统开始向开放结构转化。例如目前英国就已从封闭结构变为半开放结构，一方面打破了职类的封闭性，一方面向其他职业团体有领导经验的人士开放了次官以上的高级文官职务。

根据年资、考试成绩和考绩成绩在晋升中的相对重要性的不同，可以区分以下的3种晋升结构：（1）阶梯型，（2）点密度型，（3）圆柱型。（见图8一3）

    以年资为主要依据的是阶梯型晋升结构。一般地说，西方各国文官系统中文官级别的晋升都是阶梯型晋升，只要服务满规定的年限，即可自动升级。阶梯型晋升可以排除长官个人意志对晋升的影响，亦可减少同事之间的竞争和摩擦，因此受到一部分文官和文官工会组织的欢迎。

以考试成绩为主要依据的是点密度型晋升结构。它的主要特点是允许越级晋升。目前美国、日本、法国等国文官的职类等级的晋升，主要甚至唯一地取决于升等考试，因而属于点密度型晋升。考试晋升的优点是具有竞争性、公开性、普遍性，能够使有才干的年轻人较快地得到升迁。

    以考绩成绩为主要依据的是圆柱型晋升结构。西方各国文官职务的晋升大体上可视为圆柱型晋升。在这一结构中，上升路径是连续的，一般不允许越级提升，这一点不同于点密度型，另一方面，上升路径的长度不等，晋升速率有快慢，这一点又不同于阶梯型。一个文官历年考绩成绩的好坏决定着他在现任职务上停留的时间，考绩成绩优异的文官，可以很快晋升到新的职务上去。

    除了考绩成绩外，学历也是影响晋升速率的一个重要因素。英国的一个高中毕业生进入文官系统后，升至助理次官要用32年；一个大学毕业生进入文官系统后，升至助理次官只须用12年。

普升的程序

    西方各国文官晋级的程序比较简单，凡是服务满规定年限的文官都属于候选人员，由各机关的人事部门或者晋升委员会、对等行政委员会等根据考绩成绩做出晋升的决定。除极少数——通常不超过文官总数百分之一、二的考绩不合格者不予晋级外，绝大多数考绩合格者自动晋升1级，少数考绩优异者可晋升2级以上。

晋等和晋职的程序大体上分为以下三个阶段：

    1、编制和公布空缺升补表

    由各机关每年对下一年所需补充的缺额作出估计预测，上报文官委员会、人事总署或人事院等决策性人事管理机构，经审查后正式公布。

    2、筛选和形成晋升候补人员名单

    这是晋升程序中最重要的一个阶段。排列候补人员名单的方式主要有3种：

    （1）根据考绩成绩排列

    例如，法国行政当局每年根据文官的考绩分数和领导对他的晋升建议，按其功绩大小列成名单，然后将这种名单提交本职类的对等行政委员会审定。对于某些职类和职等的文官，主管首长必须按照名单上排列的顺序批准晋升。其他国家也有一些职类和职等的文官是按这种方式排列晋升候补名单的。

    （2）根据考绩和考试两方面的成绩排列

    仍以法国为例，对于某些职类的文官，行政当局先以第一种方式排列出初步的名单，但是只审查其中参加了升等考试的候补人员，并参照升等考试成绩列出正式的晋升候补名单。当已达到晋升范围的人比较多时，往往采用这种方式。

    （3）根据升等考试成绩排列

    这种方式与录用考试的程序类似。由负责审查的委员会在升等考试成绩的基础上进行审议，列出晋升候补名单。如果法规上有所规定，在此过程中可查阅候补人员的档案材料，作为对委员会意见的补充。美国、日本的文官晋等晋职大多采用这种方式。

    但是，文官升等考试又可分为多种形式。日本、英国的文官升等考试，多采用内部限制性考试，只准许下级职务在职人员参加。美国的文官升等考试，有内部竞争性和外部竞争性两种形式。法国的文官升等考试形式更为多样，除内部、外部竞争性考试外，根据1982年的一项法令，还开设了进入国立行政学校一一担任法国高级文官的必由之路——的第三种竞争性考试。参加外部竞争性考试只需具有一定的学历——根据法国原先的法规，有学历的文官只能参加外部竞争性考试、不能参加内部竞争性考试；参加内部限制性考试必须服公务五年以上，不包括培训期，参加第三种竞争性考试必须具有在某些地方民选组织和工会、协会或社会组织中担任经选举产生的领导职务8年以上的资格。

    目前，西方各国政府为参加升等考试的文官提供各种必要的便利条件。譬如在法国，政府部门开办了“职业培训和进修中心”或者委托大学举办“普通行政人员迎考学习中心”，吸收通过竞争考试预试的文官参加迎考学习，在此期间完全脱产，不扣报酬。这表明各国政府对人才资源开发的高度重视。

    3、主管首长确定和批准最后晋升名单

    西方政治学家和人事管理学家认为，从行政效率的角度考虑，用人和办事是不可分割的，行政首长必须掌握充分的用人权，才能有效地行使组织、计划、控制、协调诸项行政功能。但是从政治角度考虑，又不能不对行政首长的用人权——包括录用和晋升权加以限制。目前，西方各国文官系统在原则上仍承认行政首长对文官晋升拥有绝对的权力。但在实际运行中，却从晋升范围、方式、标准和规则上加以各种限制。因此，行政首长对文官的晋升权实际上只体现在两方面，一是暂用、临时和紧急委派时自由裁决的权力，二是确定和批准最后晋升名单的权力。

《日本国家公务员法》第57条规定，“根据提升候补花名册提升职员，每提升一人，应从提升候补花名册考试得分高的5个志愿者中选一人。”美国过去的法律规定，行政机关首长可从晋升候补花名册考试得分高的3个志愿者中选一人，1978年文官制度改革后，改为从7人中选一人，放宽了首长的选择范围，但同时也提出要严格晋升的资格标准。这种标准要与录用标准相同，评价一个候选人是否合格的方法必须合理、正当和一视同仁，以保证晋升的最后选择必须是从最合格的候选者中挑选出来的。

    如果在晋升的程序中有不公正或者违法的行为发生，根据法律的规定，文官有权向有关的仲裁机构申诉。

第四节  报  酬

报酬的原则

    物质报酬在文官激励机制中的地位和作用是不言而喻的。

    对于文官报酬的原队西方各国均在有关法律中加以阐明。例如《西德联邦工资法》规定：“联邦法律将根据一般的经济状况和财政状况的发展，和与工作任务相联系的责任轻重，按期对工资进行调整。”（第14条）“官员、法官和军人所发挥的作用，应当按照他们所担任的职务相联系的要求，实事求是地加以评定，并应当使他们所发挥的作用同他们所担任的职务柏称。在考虑到所有机关的共同利益的情况下，按照职务的重要性，使他们所担任的职务同工资等级相称。”（第18条）

    在各国的法律规定中，都贯穿着一条基本的原则，即公平的原则。有关激励的社会比较理论认为，个人不仅对自己工作的报酬有一个期望值，对于他人工作的报酬也有一个估价值，如果本人期望值的实现程度低于对他人估价值的实现程度，那么他就会觉得受到了不公平的待遇，就不能得到激励。公平原则在文官系统内部体现为同工同酬、责酬相符原则，在文官系统与外部系统的比较上，体现为可比性原则。

    1、同工同酬原则

    早先的某些法规强调，在确定文官报酬时，要考虑“与职务身份相适应的物质生活条件”，认为政府官员享有一种特殊的社会身份，这是封建官吏制度的一种遗迹。当代的法规都非常明确地把文官报酬与其所担任职务的责任轻重、工作的质量与数量、所付出劳务的复杂程度以及工作的环境条件等联系起来，体现了同工同酬的原则。

    实行统一的报酬制度是贯彻同工同酬原则的前提条件。过去，西方各国文官的报酬制度都很混乱，各部门自行制定的报酬准则、薪金等级表多达几十种到上百种，不同部门中担任类似职务的文官报酬有时差别很大，而且往往是毫无根据，莫名其妙的。第二次世界大战后，各国政府先后通过法律，实行统一的文官报酬制度，把薪金等级表归并集中为1、2种或者4、5种。

    同工同酬意味着，不论性别与种族，任何人只要担任相同的职务就应获得相同的报酬。在一些国家里，这一原则已在法律上获得，一定的保障。例如，美国1963年的《同工同酬法》、1964年的《民权法》、1972年的《平等权利法》中对此都作了规定。尽管如此，西方文官系统中的妇女和少数民族在实际报酬上仍受到歧视，这主要是由于他们很难晋升到较高的职位上去。由于这种歧视在西方国家已成为严重的社会问题，有关当局也想了一些措施以图缓和矛盾。在美国，把这些措施称为照顾往行动。

    2、可比性原则

    西方国家都是以市场经济为主的国家，如果不考虑工会的作用，私营企事业人员的报酬是根据市场供求法则调节的。文官的报酬则是一个特例。由于文官的报酬来源于国家税收，因此必须根据立法程序进行调节。立法调节与市场调节相比，缺点在于缺乏弹性和灵活性，文官的报酬或者多年不变，或者一调就变动幅度很大。

    文官报酬制度中的这一缺点，在第二次世界大的前还不明显，因为当时文官的社会地位比较高人报酬一般也比较高，再加上得天独厚地享有各种保障和福利，与私营人员相比处于相当优越的地位。此后，由于西方国家大力推行社会福利政策，社会保障制度普遍建立建全起来，私营人员的报酬，尤其是名义报酬增加非常快。在这种情况下，文官的士气开始受到影响，文官系统如果再不采取相应的措施，将无法吸引和留住最优秀的人才。于是，可比性原则就成为决定文官报酬的一条重要原则。

    1955年，普里斯特利勋爵领导的英国皇家委员会（Priestley Commission）的报告提出：“文官报酬制度的首要原则，是在与从事基本上类似的外部人员现时报酬数额相比较时，应当公平合理，并应对其他工作条件上的差别加以考虑。这项原则在必要时应根据内部相互关系灵活地予以补充，但却决不应根本改变。”根据委员会的建议，英国成立了工资研究所，专门从事收集资料和整理事实材料，以建立职业上的比较关系和发现属于所要比较的各种职业的工资与工作条件。在其他西方国家也建立了相应的机构。它们负责每年向文官人事管理机构提交有关各种职级文官与相应级别私营人员报酬的比较数据，然后由人事机构与文官工会组织协商后正式向政府行政和立法当局提出调整文官报酬的建议。

    在贯彻了可比性原则后，文官与私营人员在报酬上的差距缩小了。目前，专家们对二者的报酬谁高谁低估价不一。前美国联邦政府人事总署署长艾伦·K·坎贝尔认为，大致他说，美国GS1一12等文官比私营人员的实际报酬高，GS13一15等文官情况不同，行政人员比私营人员高，专业人员比私营人员低，GS16等以上的高级文官比私营部门的高级领导人报酬要少。

    通常，文官报酬只与其职责大小相联系，而不与其实际工作成效相联系，也就是说，资历是确定文官报酬的主要标准。近来，有人提倡在文官报酬上也应实行功绩制的原则，特别是美国在1981年尝试实行了择优报酬制度。具体作法是：对于GSI3一15等文官，以本部门所有要加薪的人的提薪总额的一半加上与私营人员报酬比差调整额的一半作为择优加薪基金。这一改革的效果如何，尚待进一步的观察。

报酬的结构

    文官在职期间的报酬，主要包括薪金和津贴两部分，此外还有奖金等。

    薪金是文官报酬的主要部分，分为年薪、月薪、周薪、日薪等不同的支付形式、以月薪最为普遍。在完成职位规范所要求的工作后领取薪金，是每一个文官依法享有的权利。决定文官薪金水平的主要依据是职务等级和资历长短。

    在西方国家，文官薪金的增加一般都是定期的、自动的。美国GS12等以下的文官，每52周自动加薪一次；GS13等以上者，每72周自动加薪一次；如果工作表现特别优异，在此期间还可额外加薪一次，GS1一10等的文官，如果长期一贯地忠于职守而且工作成绩令人满意，在某一职等上工作满10年且还可能升入更高的职等；则可以每3年加薪一次，薪金总额可超过所属职等的最高限额。

    津贴是对文官薪金的补充。它主要不是取决于文官的职务和资历，而是取决于文官的各种特殊需要。按其性质的不同可把津贴分为工作津贴和生活津贴。

    英国文官的薪金，占其报酬总额的80一90％，法国、联邦德国等国文官的薪金，只占报酬总额的60一70％。文官报酬结构的不同，反映各国文官报酬政策的不同。

    目前，西方各国文官最低报酬与最高报酬之比一般为1：5—1：8。英国文官最低报酬与最高报酬之比为1：17，差距大于其他一些国家。英国的高级文官一贯享有较高的声誉、地位和待遇，各部常务次长的报酬往往高于部长，而与首相的报酬相近。法国的文官报酬比率在三十多年前定为1：8，现在已降到1：3．5左右。扩大津贴的比重，是法国政府提高低级文官的实际收入，缩小文官报酬差距的一种手段。

    但是，很多人事管理学家包括法国的人事管理专家都认为，津贴比重过大会搅乱人们精心构造的统一薪金等级表，削弱报酬的激励作用，造成一些不良的后果。因此，寻找和维持一个适当的文官报酬结构，是文官人事管理机构的一项重要职责。

薪金

    西方国家文官的薪金制度分为固定全额等级薪金制与指数等级薪金制两类。美国、英国、联邦德国、日本等国的薪金制度属于前者，法国的薪金制度属于后者：

    1、固定金额等级薪金制

    现以美国为例对这种制度作一简要介绍。

    美国联邦政府雇员共有280万人，其中三分之一属于蓝领工作人员，即有技术的手工艺工人、学徒和体力劳动者，他们的薪金与同一地区私营部门相似行业或相似劳动量的浮动薪金标准大致相符，由各单位负责人自行决定。在其余的白领工作人员中，四分之三属于分类人员，适用单一的薪金等级表（GS表），四分之一属于特别职位的人员，他们的薪金由3个辅助的薪金等级表（A、B、C表）确定。

    GS表把近140万联邦政府文官分为18个职等，前15个职等各分10个薪级，第16职等有9个薪级，第17职等有5个薪级，第18职等只有一个薪级。（见表8一1）。

    A表包括的是那些不能实行竞争考试的职位，譬如临时性工作或非全日工作职位。

    B表包括的是那些文官委员会认为不适合举行公开竞争考试而又需要举行非竞争性考试的职位。

重要性仅次于GS表的是C表，它包括与最高层的由总统直接任命的官员有密切联系并且参与机密工作的大约2000种职位。这些职位中有很大一部分是由常任文官充任的，其薪金可高于GS18职等的薪金。C表中的薪金等级没有任期的保障，根据行政当局的意愿，担任C表中职位的文官可以转入与以前职等相当的职位，或者退休。

各种等级薪金表中规定的薪金金额，每隔一定时间就进行一次调整。

    图8—4

2、指数等级薪金制

    法国在1945年制定公务员总法则时确定，文官收入的起点应相当于“最低生活费”的120％，不同行政部门不同职类文官的薪金幅度应列在统一的表格中。根据这个原则，1948年1月13日的法令确立了包括一切职位和等级的网状指数表。

    文官的薪金由网状指数表中的指数和“指数点上的价值”决定。如果某一文官的薪金指数是150，指数点上的价值是12法朗，他的薪全就是1800法朗。这种制度的优点是，在各种职位和等级的指数不变的情况下，只要将指数点的价值根据社会经济和政府财政状况改变一下，就可以改变所有文官的薪金。

法国1948年的指数表的幅度是从最低100到最高800，以后屡经变化，1980年7月1日起使用的实际指数表是从194到810。（见图8一4）

    在通常的指数表之外，还为属于A职类的少数高级文官设立了一个字母等级表：A、B、C、D、E、F、G共8级。A级至G级的薪金水平相当于实际指数874一1558。（1979年9月1日数字）

津贴

    西方各国文官的津贴种类繁多、名目不一，但大致上可归为工作津贴和生活津贴两类。工作津贴是由于工作上的各种特殊条件或者特殊的需要而给予文官的补贴。生活津贴是由于生活上的各种特殊需要而给予文官的补贴。

    1、工作津贴

    工作津贴主要包括以下的一些种类：

    出差津贴。用于补贴文官在旅途中的额外开销。

    交际津贴。用于补贴文官工作中所需要的交际开销。

    繁重和危险工作的特别工种津贴。

    加班、夜班及节假日工作津贴。

    担任各级领导职务的职务津贴

    国外工作津贴等。

    2、生活津贴

    生活津贴主要包括以下的一些种类：

    抚养津贴。用于补贴文官的家庭困难。例如日本1979年的抚养津贴发放办法是，无工作的配偶9000日元，其他家属中有2人每人2700日元，其余每人1000日元。

    地区津贴。用于调整不同地区在生活费用上的差别。

    安置津贴。用于年轻的文官的生活安置费用。

第五节   保    障

保障的功用

文官的保障制度是文官系统防备意外事件，保全文官工作能力，保护文官生活，增进文官福利，满足文官安全需求，促进社会安定所实行的一系列制度。

    文官系统的保障制度是当代西方国家社会保障体系的一个组成部分。与其他社会阶层相比，文官是最早享受到多方面保障的一个特殊阶层。

    早在18世纪末，法国政府就在议会中为文官争取过退休的权利。到1853年，正式通过法案，建立了法国文官的退休制度。稍后，英国于1859年通过文官的《年老退休法》。美国、日本等国也都在20世纪初建立了文官退休制度。

    英国文官的健康保障、伤残保障、抚恤遗族保障等在本世纪初叶就已相当健全，而将这些保障的实施范围扩大到国民各阶层，则是以1948年通过《国民保险法》、《国民健康服务法》、《国民救助法》等三大社会保障法案为标志的。

    当前，有些西方国家的一部分文官保障制度已经并入统一的社会保障体系，例如英国文官所参加的“国民保险”，包括生育、疾病、退休、失业、伤残、寡妇、死亡补助等许多项目就属于这种情况，但仍有一部分文官保障制度是文官系统特有的。

    尽管在第二次世界大战后，西方国家的工人保险、被雇者保险和国民保险都已经有长足的进步，但是总的来看，在保障方面文官仍比其他一些社会阶层享有更加优厚的待遇。这一方面是对文官与私营人员之间的薪金差距的弥补，另一方面也是在经济上吸引文官阶层，企图使其更好地为政府服务的手段。

    文官保障制度主要包括职业保障、退休保障、健康保障、伤残保障和抚恤保障等。文官的退休保障已在第七章中提到，在这里仅就其它的几种文官保障制度作出简单的介绍。

职业保障

    西方国家的文官均实行常任制，经过考试合格正式录用后，从事公务就成为文官的终身职业。他们的工作权利受到有关法规的充分保障，非因违法失职或依法定程序，不得随意被免职或停职。对于文官的薪金待遇、调动升迁、补习进修等，政府均负有统筹考虑，妥为安排的责任。文官的职业有了保障，免除了失业之忧，故能安心服务，长期打算，一心一意在文官系统内部求得发展。

    在西方国家的平均失业率高达10％、人们普遍缺乏安全感、对前途而担忧的今天，职业保障实为文官所享有的最重要的保障。这也是文官系统在报酬率相对下降的情况下仍能吸引大批男女青年的主要原因。日本政府从1949年到1978年共录用文官30万人，报考者多达650万人；美国联邦政府1978年空缺15万个职位，有1200万人次询问有关事宜，200万人申请参加考试，这里面显然不能排除职业保障的吸引力。

健康保障

西方国家文官的健康保障有多种形式，有的国家由政府补助全部保险费用，有的国家由政府补助部分保险费用，有的国家的保障对象包括文官家属，有的国家只限于文官本人；有的国家实行单一保障办法，有的国家实行多种保障办法、由文官从中自行选择。现以美国为例作一介绍。

    美国是人身保险发达的国家，所以在很长时期中政府，一直没有举办单浊的文官健康保哼。1959年国会通过《健康福利法》后，才开始实施文官健康保障，一共包括40多项计划方案，其中最重要的有3项；这3项计划方案的特点是：

    （1）在保险费方面均有高、低两种费率，由文官自行选择；

    （2）可以包括家属；

（3）政府补助部分不超过保险费的50％；

    （4）医疗费用均有一定限度，保险公司并不承担全部费用，如在非保险特约医院就医，保险公司只支付少许费用。

    文官本人当时交纳的保险费率最低为每月1.78％，最高为4．57％；包括家属的，最低5．53％，最高12．61％。政府补助部分相应地分别为每月1．78％，4．57％，5．53％和6，76％。

经营健康保险业务的仍旧是私营保险公司，政府只是为文官补助一部分保险费用。这种方式的好处是，私营保险公司均系营利企业，为其自身利益，必然注意节约开支，避免浪费。在这种方式下，文官的就诊率也就比较低。

伤残和抚恤保障

    伤残保障是对因公负伤致残的文官的一种保障。法国的文官因执行公务致残，无法继续服务而退休者，除领取一般退休金外还可领取残废退休金。其金额依残废程度所定之标准数乘生活费用，但与一般退休金合计不得超过其原来的薪金额。

    抚恤金对因执行职务而死亡的文官遗属的一种保障。抚恤金分为一次性抚恤金和抚恤年金。美国文官服务未满5年而在职中死亡者或服务满5年但无遗属领取年金者，支付一次性抚恤金；服务满5年有遗属者（包括寡妇，被妻抚养之鳏夫及孤儿），支付抚恤年金。孤儿抚恤年金为文官平均年薪金额的40一50％，以孤儿人数平分。

（本文为杨百揆、陈子明等著《西方文官系统》（四川人民出版社，1985年版）的第八章。）

    如前所述，晋升的依据主要有4项：（1）在职资历；（2）服务年头；（3）升等考试成绩；（4）考绩成绩。事实上，文官的在职资历是文官晋升时第一个要考虑的因素，以是否必须具备规定的在职资历为标志，可以把晋升制度分为两种结构——封闭结构和开放结构。

    封闭结构是指，文官系统只能从金字塔结构的底部进入，当有高级文官职务出缺时，只能由在职的低级文官升任补充。富尔顿改革前的英国文官系统和日本的文官系统，是封闭结构晋升制的典型代表。

   《日本国家公务员法》第37条规定：“职员的提升，通过下级职务在职职员的考试进行，但是，人事院认为有必要时，有权适当限制报考者的范围。鉴于提升的职务和责任，当人事院认为在在职者中通过考试堤升不适宜时，可以通过在职者的工作成绩进行选拔。”显然，在日本文官系统中，在职者是中高级职位的唯一候选者。但是，日本的封闭结构和富尔顿改革前的英国的封闭结构又不同，前看是以整个文官系统为一晋升的封闭结构，后看是在文官系统构部又划分了几个以职类为基础的晋升的子封闭结构。在一些年以前，英国的一个执行级文官是极难晋升为行政级文官的。

    开放结构是指，文官系统不仅能从底部进入而且能从侧面进入，当有高级文官出缺时，不限于从在职的低级人员中升补，只要具备必要的知识、能力和经验，也可以从外部的人员中择优任命。美国的文官系统是开放结构晋升制的典型代表。只要考试合格，就可以从任何一个职等进入美国文官系统。

    人事管理专家认为，封闭结构和开放结构各有其利弊。但是，由于目前的时代是一个投术革命的时代，社会环境日新月异，政府也必须相应地随之变化，这就使开放结构的优点突出了起来，一些原来是封闭结构的文官系统开始向开放结构转化。例如目前英国就已从封闭结构变为半开放结构，一方面打破了职类的封闭性，一方面向其他职业团体有领导经验的人士开放了次官以上的高级文官职务。

根据年资、考试成绩和考绩成绩在晋升中的相对重要性的不同，可以区分以下的3种晋升结构：（1）阶梯型，（2）点密度型，（3）圆柱型。（见图8一3）

    以年资为主要依据的是阶梯型晋升结构。一般地说，西方各国文官系统中文官级别的晋升都是阶梯型晋升，只要服务满规定的年限，即可自动升级。阶梯型晋升可以排除长官个人意志对晋升的影响，亦可减少同事之间的竞争和摩擦，因此受到一部分文官和文官工会组织的欢迎。

以考试成绩为主要依据的是点密度型晋升结构。它的主要特点是允许越级晋升。目前美国、日本、法国等国文官的职类等级的晋升，主要甚至唯一地取决于升等考试，因而属于点密度型晋升。考试晋升的优点是具有竞争性、公开性、普遍性，能够使有才干的年轻人较快地得到升迁。

    以考绩成绩为主要依据的是圆柱型晋升结构。西方各国文官职务的晋升大体上可视为圆柱型晋升。在这一结构中，上升路径是连续的，一般不允许越级提升，这一点不同于点密度型，另一方面，上升路径的长度不等，晋升速率有快慢，这一点又不同于阶梯型。一个文官历年考绩成绩的好坏决定着他在现任职务上停留的时间，考绩成绩优异的文官，可以很快晋升到新的职务上去。

    除了考绩成绩外，学历也是影响晋升速率的一个重要因素。英国的一个高中毕业生进入文官系统后，升至助理次官要用32年；一个大学毕业生进入文官系统后，升至助理次官只须用12年。

普升的程序

    西方各国文官晋级的程序比较简单，凡是服务满规定年限的文官都属于候选人员，由各机关的人事部门或者晋升委员会、对等行政委员会等根据考绩成绩做出晋升的决定。除极少数——通常不超过文官总数百分之一、二的考绩不合格者不予晋级外，绝大多数考绩合格者自动晋升1级，少数考绩优异者可晋升2级以上。

晋等和晋职的程序大体上分为以下三个阶段：

    1、编制和公布空缺升补表

    由各机关每年对下一年所需补充的缺额作出估计预测，上报文官委员会、人事总署或人事院等决策性人事管理机构，经审查后正式公布。

    2、筛选和形成晋升候补人员名单

    这是晋升程序中最重要的一个阶段。排列候补人员名单的方式主要有3种：

    （1）根据考绩成绩排列

    例如，法国行政当局每年根据文官的考绩分数和领导对他的晋升建议，按其功绩大小列成名单，然后将这种名单提交本职类的对等行政委员会审定。对于某些职类和职等的文官，主管首长必须按照名单上排列的顺序批准晋升。其他国家也有一些职类和职等的文官是按这种方式排列晋升候补名单的。

    （2）根据考绩和考试两方面的成绩排列

    仍以法国为例，对于某些职类的文官，行政当局先以第一种方式排列出初步的名单，但是只审查其中参加了升等考试的候补人员，并参照升等考试成绩列出正式的晋升候补名单。当已达到晋升范围的人比较多时，往往采用这种方式。

    （3）根据升等考试成绩排列

    这种方式与录用考试的程序类似。由负责审查的委员会在升等考试成绩的基础上进行审议，列出晋升候补名单。如果法规上有所规定，在此过程中可查阅候补人员的档案材料，作为对委员会意见的补充。美国、日本的文官晋等晋职大多采用这种方式。

    但是，文官升等考试又可分为多种形式。日本、英国的文官升等考试，多采用内部限制性考试，只准许下级职务在职人员参加。美国的文官升等考试，有内部竞争性和外部竞争性两种形式。法国的文官升等考试形式更为多样，除内部、外部竞争性考试外，根据1982年的一项法令，还开设了进入国立行政学校一一担任法国高级文官的必由之路——的第三种竞争性考试。参加外部竞争性考试只需具有一定的学历——根据法国原先的法规，有学历的文官只能参加外部竞争性考试、不能参加内部竞争性考试；参加内部限制性考试必须服公务五年以上，不包括培训期，参加第三种竞争性考试必须具有在某些地方民选组织和工会、协会或社会组织中担任经选举产生的领导职务8年以上的资格。

    目前，西方各国政府为参加升等考试的文官提供各种必要的便利条件。譬如在法国，政府部门开办了“职业培训和进修中心”或者委托大学举办“普通行政人员迎考学习中心”，吸收通过竞争考试预试的文官参加迎考学习，在此期间完全脱产，不扣报酬。这表明各国政府对人才资源开发的高度重视。

    3、主管首长确定和批准最后晋升名单

    西方政治学家和人事管理学家认为，从行政效率的角度考虑，用人和办事是不可分割的，行政首长必须掌握充分的用人权，才能有效地行使组织、计划、控制、协调诸项行政功能。但是从政治角度考虑，又不能不对行政首长的用人权——包括录用和晋升权加以限制。目前，西方各国文官系统在原则上仍承认行政首长对文官晋升拥有绝对的权力。但在实际运行中，却从晋升范围、方式、标准和规则上加以各种限制。因此，行政首长对文官的晋升权实际上只体现在两方面，一是暂用、临时和紧急委派时自由裁决的权力，二是确定和批准最后晋升名单的权力。

《日本国家公务员法》第57条规定，“根据提升候补花名册提升职员，每提升一人，应从提升候补花名册考试得分高的5个志愿者中选一人。”美国过去的法律规定，行政机关首长可从晋升候补花名册考试得分高的3个志愿者中选一人，1978年文官制度改革后，改为从7人中选一人，放宽了首长的选择范围，但同时也提出要严格晋升的资格标准。这种标准要与录用标准相同，评价一个候选人是否合格的方法必须合理、正当和一视同仁，以保证晋升的最后选择必须是从最合格的候选者中挑选出来的。

    如果在晋升的程序中有不公正或者违法的行为发生，根据法律的规定，文官有权向有关的仲裁机构申诉。

第四节  报  酬

报酬的原则

    物质报酬在文官激励机制中的地位和作用是不言而喻的。

    对于文官报酬的原队西方各国均在有关法律中加以阐明。例如《西德联邦工资法》规定：“联邦法律将根据一般的经济状况和财政状况的发展，和与工作任务相联系的责任轻重，按期对工资进行调整。”（第14条）“官员、法官和军人所发挥的作用，应当按照他们所担任的职务相联系的要求，实事求是地加以评定，并应当使他们所发挥的作用同他们所担任的职务柏称。在考虑到所有机关的共同利益的情况下，按照职务的重要性，使他们所担任的职务同工资等级相称。”（第18条）

    在各国的法律规定中，都贯穿着一条基本的原则，即公平的原则。有关激励的社会比较理论认为，个人不仅对自己工作的报酬有一个期望值，对于他人工作的报酬也有一个估价值，如果本人期望值的实现程度低于对他人估价值的实现程度，那么他就会觉得受到了不公平的待遇，就不能得到激励。公平原则在文官系统内部体现为同工同酬、责酬相符原则，在文官系统与外部系统的比较上，体现为可比性原则。

    1、同工同酬原则

    早先的某些法规强调，在确定文官报酬时，要考虑“与职务身份相适应的物质生活条件”，认为政府官员享有一种特殊的社会身份，这是封建官吏制度的一种遗迹。当代的法规都非常明确地把文官报酬与其所担任职务的责任轻重、工作的质量与数量、所付出劳务的复杂程度以及工作的环境条件等联系起来，体现了同工同酬的原则。

    实行统一的报酬制度是贯彻同工同酬原则的前提条件。过去，西方各国文官的报酬制度都很混乱，各部门自行制定的报酬准则、薪金等级表多达几十种到上百种，不同部门中担任类似职务的文官报酬有时差别很大，而且往往是毫无根据，莫名其妙的。第二次世界大战后，各国政府先后通过法律，实行统一的文官报酬制度，把薪金等级表归并集中为1、2种或者4、5种。

    同工同酬意味着，不论性别与种族，任何人只要担任相同的职务就应获得相同的报酬。在一些国家里，这一原则已在法律上获得，一定的保障。例如，美国1963年的《同工同酬法》、1964年的《民权法》、1972年的《平等权利法》中对此都作了规定。尽管如此，西方文官系统中的妇女和少数民族在实际报酬上仍受到歧视，这主要是由于他们很难晋升到较高的职位上去。由于这种歧视在西方国家已成为严重的社会问题，有关当局也想了一些措施以图缓和矛盾。在美国，把这些措施称为照顾往行动。

    2、可比性原则

    西方国家都是以市场经济为主的国家，如果不考虑工会的作用，私营企事业人员的报酬是根据市场供求法则调节的。文官的报酬则是一个特例。由于文官的报酬来源于国家税收，因此必须根据立法程序进行调节。立法调节与市场调节相比，缺点在于缺乏弹性和灵活性，文官的报酬或者多年不变，或者一调就变动幅度很大。

    文官报酬制度中的这一缺点，在第二次世界大的前还不明显，因为当时文官的社会地位比较高人报酬一般也比较高，再加上得天独厚地享有各种保障和福利，与私营人员相比处于相当优越的地位。此后，由于西方国家大力推行社会福利政策，社会保障制度普遍建立建全起来，私营人员的报酬，尤其是名义报酬增加非常快。在这种情况下，文官的士气开始受到影响，文官系统如果再不采取相应的措施，将无法吸引和留住最优秀的人才。于是，可比性原则就成为决定文官报酬的一条重要原则。

    1955年，普里斯特利勋爵领导的英国皇家委员会（Priestley Commission）的报告提出：“文官报酬制度的首要原则，是在与从事基本上类似的外部人员现时报酬数额相比较时，应当公平合理，并应对其他工作条件上的差别加以考虑。这项原则在必要时应根据内部相互关系灵活地予以补充，但却决不应根本改变。”根据委员会的建议，英国成立了工资研究所，专门从事收集资料和整理事实材料，以建立职业上的比较关系和发现属于所要比较的各种职业的工资与工作条件。在其他西方国家也建立了相应的机构。它们负责每年向文官人事管理机构提交有关各种职级文官与相应级别私营人员报酬的比较数据，然后由人事机构与文官工会组织协商后正式向政府行政和立法当局提出调整文官报酬的建议。

    在贯彻了可比性原则后，文官与私营人员在报酬上的差距缩小了。目前，专家们对二者的报酬谁高谁低估价不一。前美国联邦政府人事总署署长艾伦·K·坎贝尔认为，大致他说，美国GS1一12等文官比私营人员的实际报酬高，GS13一15等文官情况不同，行政人员比私营人员高，专业人员比私营人员低，GS16等以上的高级文官比私营部门的高级领导人报酬要少。

    通常，文官报酬只与其职责大小相联系，而不与其实际工作成效相联系，也就是说，资历是确定文官报酬的主要标准。近来，有人提倡在文官报酬上也应实行功绩制的原则，特别是美国在1981年尝试实行了择优报酬制度。具体作法是：对于GSI3一15等文官，以本部门所有要加薪的人的提薪总额的一半加上与私营人员报酬比差调整额的一半作为择优加薪基金。这一改革的效果如何，尚待进一步的观察。

报酬的结构

    文官在职期间的报酬，主要包括薪金和津贴两部分，此外还有奖金等。

    薪金是文官报酬的主要部分，分为年薪、月薪、周薪、日薪等不同的支付形式、以月薪最为普遍。在完成职位规范所要求的工作后领取薪金，是每一个文官依法享有的权利。决定文官薪金水平的主要依据是职务等级和资历长短。

    在西方国家，文官薪金的增加一般都是定期的、自动的。美国GS12等以下的文官，每52周自动加薪一次；GS13等以上者，每72周自动加薪一次；如果工作表现特别优异，在此期间还可额外加薪一次，GS1一10等的文官，如果长期一贯地忠于职守而且工作成绩令人满意，在某一职等上工作满10年且还可能升入更高的职等；则可以每3年加薪一次，薪金总额可超过所属职等的最高限额。

    津贴是对文官薪金的补充。它主要不是取决于文官的职务和资历，而是取决于文官的各种特殊需要。按其性质的不同可把津贴分为工作津贴和生活津贴。

    英国文官的薪金，占其报酬总额的80一90％，法国、联邦德国等国文官的薪金，只占报酬总额的60一70％。文官报酬结构的不同，反映各国文官报酬政策的不同。

    目前，西方各国文官最低报酬与最高报酬之比一般为1：5—1：8。英国文官最低报酬与最高报酬之比为1：17，差距大于其他一些国家。英国的高级文官一贯享有较高的声誉、地位和待遇，各部常务次长的报酬往往高于部长，而与首相的报酬相近。法国的文官报酬比率在三十多年前定为1：8，现在已降到1：3．5左右。扩大津贴的比重，是法国政府提高低级文官的实际收入，缩小文官报酬差距的一种手段。

    但是，很多人事管理学家包括法国的人事管理专家都认为，津贴比重过大会搅乱人们精心构造的统一薪金等级表，削弱报酬的激励作用，造成一些不良的后果。因此，寻找和维持一个适当的文官报酬结构，是文官人事管理机构的一项重要职责。

薪金

    西方国家文官的薪金制度分为固定全额等级薪金制与指数等级薪金制两类。美国、英国、联邦德国、日本等国的薪金制度属于前者，法国的薪金制度属于后者：

    1、固定金额等级薪金制

    现以美国为例对这种制度作一简要介绍。

    美国联邦政府雇员共有280万人，其中三分之一属于蓝领工作人员，即有技术的手工艺工人、学徒和体力劳动者，他们的薪金与同一地区私营部门相似行业或相似劳动量的浮动薪金标准大致相符，由各单位负责人自行决定。在其余的白领工作人员中，四分之三属于分类人员，适用单一的薪金等级表（GS表），四分之一属于特别职位的人员，他们的薪金由3个辅助的薪金等级表（A、B、C表）确定。

    GS表把近140万联邦政府文官分为18个职等，前15个职等各分10个薪级，第16职等有9个薪级，第17职等有5个薪级，第18职等只有一个薪级。（见表8一1）。

    A表包括的是那些不能实行竞争考试的职位，譬如临时性工作或非全日工作职位。

    B表包括的是那些文官委员会认为不适合举行公开竞争考试而又需要举行非竞争性考试的职位。

重要性仅次于GS表的是C表，它包括与最高层的由总统直接任命的官员有密切联系并且参与机密工作的大约2000种职位。这些职位中有很大一部分是由常任文官充任的，其薪金可高于GS18职等的薪金。C表中的薪金等级没有任期的保障，根据行政当局的意愿，担任C表中职位的文官可以转入与以前职等相当的职位，或者退休。

各种等级薪金表中规定的薪金金额，每隔一定时间就进行一次调整。

    图8—4

2、指数等级薪金制

    法国在1945年制定公务员总法则时确定，文官收入的起点应相当于“最低生活费”的120％，不同行政部门不同职类文官的薪金幅度应列在统一的表格中。根据这个原则，1948年1月13日的法令确立了包括一切职位和等级的网状指数表。

    文官的薪金由网状指数表中的指数和“指数点上的价值”决定。如果某一文官的薪金指数是150，指数点上的价值是12法朗，他的薪全就是1800法朗。这种制度的优点是，在各种职位和等级的指数不变的情况下，只要将指数点的价值根据社会经济和政府财政状况改变一下，就可以改变所有文官的薪金。

法国1948年的指数表的幅度是从最低100到最高800，以后屡经变化，1980年7月1日起使用的实际指数表是从194到810。（见图8一4）

    在通常的指数表之外，还为属于A职类的少数高级文官设立了一个字母等级表：A、B、C、D、E、F、G共8级。A级至G级的薪金水平相当于实际指数874一1558。（1979年9月1日数字）

津贴

    西方各国文官的津贴种类繁多、名目不一，但大致上可归为工作津贴和生活津贴两类。工作津贴是由于工作上的各种特殊条件或者特殊的需要而给予文官的补贴。生活津贴是由于生活上的各种特殊需要而给予文官的补贴。

    1、工作津贴

    工作津贴主要包括以下的一些种类：

    出差津贴。用于补贴文官在旅途中的额外开销。

    交际津贴。用于补贴文官工作中所需要的交际开销。

    繁重和危险工作的特别工种津贴。

    加班、夜班及节假日工作津贴。

    担任各级领导职务的职务津贴

    国外工作津贴等。

    2、生活津贴

    生活津贴主要包括以下的一些种类：

    抚养津贴。用于补贴文官的家庭困难。例如日本1979年的抚养津贴发放办法是，无工作的配偶9000日元，其他家属中有2人每人2700日元，其余每人1000日元。

    地区津贴。用于调整不同地区在生活费用上的差别。

    安置津贴。用于年轻的文官的生活安置费用。

第五节   保    障

保障的功用

文官的保障制度是文官系统防备意外事件，保全文官工作能力，保护文官生活，增进文官福利，满足文官安全需求，促进社会安定所实行的一系列制度。

    文官系统的保障制度是当代西方国家社会保障体系的一个组成部分。与其他社会阶层相比，文官是最早享受到多方面保障的一个特殊阶层。

    早在18世纪末，法国政府就在议会中为文官争取过退休的权利。到1853年，正式通过法案，建立了法国文官的退休制度。稍后，英国于1859年通过文官的《年老退休法》。美国、日本等国也都在20世纪初建立了文官退休制度。

    英国文官的健康保障、伤残保障、抚恤遗族保障等在本世纪初叶就已相当健全，而将这些保障的实施范围扩大到国民各阶层，则是以1948年通过《国民保险法》、《国民健康服务法》、《国民救助法》等三大社会保障法案为标志的。

    当前，有些西方国家的一部分文官保障制度已经并入统一的社会保障体系，例如英国文官所参加的“国民保险”，包括生育、疾病、退休、失业、伤残、寡妇、死亡补助等许多项目就属于这种情况，但仍有一部分文官保障制度是文官系统特有的。

    尽管在第二次世界大战后，西方国家的工人保险、被雇者保险和国民保险都已经有长足的进步，但是总的来看，在保障方面文官仍比其他一些社会阶层享有更加优厚的待遇。这一方面是对文官与私营人员之间的薪金差距的弥补，另一方面也是在经济上吸引文官阶层，企图使其更好地为政府服务的手段。

    文官保障制度主要包括职业保障、退休保障、健康保障、伤残保障和抚恤保障等。文官的退休保障已在第七章中提到，在这里仅就其它的几种文官保障制度作出简单的介绍。

职业保障

    西方国家的文官均实行常任制，经过考试合格正式录用后，从事公务就成为文官的终身职业。他们的工作权利受到有关法规的充分保障，非因违法失职或依法定程序，不得随意被免职或停职。对于文官的薪金待遇、调动升迁、补习进修等，政府均负有统筹考虑，妥为安排的责任。文官的职业有了保障，免除了失业之忧，故能安心服务，长期打算，一心一意在文官系统内部求得发展。

    在西方国家的平均失业率高达10％、人们普遍缺乏安全感、对前途而担忧的今天，职业保障实为文官所享有的最重要的保障。这也是文官系统在报酬率相对下降的情况下仍能吸引大批男女青年的主要原因。日本政府从1949年到1978年共录用文官30万人，报考者多达650万人；美国联邦政府1978年空缺15万个职位，有1200万人次询问有关事宜，200万人申请参加考试，这里面显然不能排除职业保障的吸引力。

健康保障

西方国家文官的健康保障有多种形式，有的国家由政府补助全部保险费用，有的国家由政府补助部分保险费用，有的国家的保障对象包括文官家属，有的国家只限于文官本人；有的国家实行单一保障办法，有的国家实行多种保障办法、由文官从中自行选择。现以美国为例作一介绍。

    美国是人身保险发达的国家，所以在很长时期中政府，一直没有举办单浊的文官健康保哼。1959年国会通过《健康福利法》后，才开始实施文官健康保障，一共包括40多项计划方案，其中最重要的有3项；这3项计划方案的特点是：

    （1）在保险费方面均有高、低两种费率，由文官自行选择；

    （2）可以包括家属；

（3）政府补助部分不超过保险费的50％；

    （4）医疗费用均有一定限度，保险公司并不承担全部费用，如在非保险特约医院就医，保险公司只支付少许费用。

    文官本人当时交纳的保险费率最低为每月1.78％，最高为4．57％；包括家属的，最低5．53％，最高12．61％。政府补助部分相应地分别为每月1．78％，4．57％，5．53％和6，76％。

经营健康保险业务的仍旧是私营保险公司，政府只是为文官补助一部分保险费用。这种方式的好处是，私营保险公司均系营利企业，为其自身利益，必然注意节约开支，避免浪费。在这种方式下，文官的就诊率也就比较低。

伤残和抚恤保障

    伤残保障是对因公负伤致残的文官的一种保障。法国的文官因执行公务致残，无法继续服务而退休者，除领取一般退休金外还可领取残废退休金。其金额依残废程度所定之标准数乘生活费用，但与一般退休金合计不得超过其原来的薪金额。

    抚恤金对因执行职务而死亡的文官遗属的一种保障。抚恤金分为一次性抚恤金和抚恤年金。美国文官服务未满5年而在职中死亡者或服务满5年但无遗属领取年金者，支付一次性抚恤金；服务满5年有遗属者（包括寡妇，被妻抚养之鳏夫及孤儿），支付抚恤年金。孤儿抚恤年金为文官平均年薪金额的40一50％，以孤儿人数平分。

（本文为杨百揆、陈子明等著《西方文官系统》（四川人民出版社，1985年版）的第八章。）

在多数西方自家，低级文官的晋升主要由资历原则决定、中高级文官的晋升主要由择优原则决定。职务和职类等级的普升主要取决于择优原则，级别的晋升基本上取决于资历原则。

    等级范围薪金率有分离型、连续型和重叠型三种形式，（见图8一2），文官的等级范围薪金率一般取重叠型，为的是使那些在职务和职类等级上没有得到晋升机会的资深文官从级别的晋升上得到一定的补偿。

    如前所述，晋升的依据主要有4项：（1）在职资历；（2）服务年头；（3）升等考试成绩；（4）考绩成绩。事实上，文官的在职资历是文官晋升时第一个要考虑的因素，以是否必须具备规定的在职资历为标志，可以把晋升制度分为两种结构——封闭结构和开放结构。

    封闭结构是指，文官系统只能从金字塔结构的底部进入，当有高级文官职务出缺时，只能由在职的低级文官升任补充。富尔顿改革前的英国文官系统和日本的文官系统，是封闭结构晋升制的典型代表。

   《日本国家公务员法》第37条规定：“职员的提升，通过下级职务在职职员的考试进行，但是，人事院认为有必要时，有权适当限制报考者的范围。鉴于提升的职务和责任，当人事院认为在在职者中通过考试堤升不适宜时，可以通过在职者的工作成绩进行选拔。”显然，在日本文官系统中，在职者是中高级职位的唯一候选者。但是，日本的封闭结构和富尔顿改革前的英国的封闭结构又不同，前看是以整个文官系统为一晋升的封闭结构，后看是在文官系统构部又划分了几个以职类为基础的晋升的子封闭结构。在一些年以前，英国的一个执行级文官是极难晋升为行政级文官的。

    开放结构是指，文官系统不仅能从底部进入而且能从侧面进入，当有高级文官出缺时，不限于从在职的低级人员中升补，只要具备必要的知识、能力和经验，也可以从外部的人员中择优任命。美国的文官系统是开放结构晋升制的典型代表。只要考试合格，就可以从任何一个职等进入美国文官系统。

    人事管理专家认为，封闭结构和开放结构各有其利弊。但是，由于目前的时代是一个投术革命的时代，社会环境日新月异，政府也必须相应地随之变化，这就使开放结构的优点突出了起来，一些原来是封闭结构的文官系统开始向开放结构转化。例如目前英国就已从封闭结构变为半开放结构，一方面打破了职类的封闭性，一方面向其他职业团体有领导经验的人士开放了次官以上的高级文官职务。

根据年资、考试成绩和考绩成绩在晋升中的相对重要性的不同，可以区分以下的3种晋升结构：（1）阶梯型，（2）点密度型，（3）圆柱型。（见图8一3）

    以年资为主要依据的是阶梯型晋升结构。一般地说，西方各国文官系统中文官级别的晋升都是阶梯型晋升，只要服务满规定的年限，即可自动升级。阶梯型晋升可以排除长官个人意志对晋升的影响，亦可减少同事之间的竞争和摩擦，因此受到一部分文官和文官工会组织的欢迎。

以考试成绩为主要依据的是点密度型晋升结构。它的主要特点是允许越级晋升。目前美国、日本、法国等国文官的职类等级的晋升，主要甚至唯一地取决于升等考试，因而属于点密度型晋升。考试晋升的优点是具有竞争性、公开性、普遍性，能够使有才干的年轻人较快地得到升迁。

    以考绩成绩为主要依据的是圆柱型晋升结构。西方各国文官职务的晋升大体上可视为圆柱型晋升。在这一结构中，上升路径是连续的，一般不允许越级提升，这一点不同于点密度型，另一方面，上升路径的长度不等，晋升速率有快慢，这一点又不同于阶梯型。一个文官历年考绩成绩的好坏决定着他在现任职务上停留的时间，考绩成绩优异的文官，可以很快晋升到新的职务上去。

    除了考绩成绩外，学历也是影响晋升速率的一个重要因素。英国的一个高中毕业生进入文官系统后，升至助理次官要用32年；一个大学毕业生进入文官系统后，升至助理次官只须用12年。

普升的程序

    西方各国文官晋级的程序比较简单，凡是服务满规定年限的文官都属于候选人员，由各机关的人事部门或者晋升委员会、对等行政委员会等根据考绩成绩做出晋升的决定。除极少数——通常不超过文官总数百分之一、二的考绩不合格者不予晋级外，绝大多数考绩合格者自动晋升1级，少数考绩优异者可晋升2级以上。

晋等和晋职的程序大体上分为以下三个阶段：

    1、编制和公布空缺升补表

    由各机关每年对下一年所需补充的缺额作出估计预测，上报文官委员会、人事总署或人事院等决策性人事管理机构，经审查后正式公布。

    2、筛选和形成晋升候补人员名单

    这是晋升程序中最重要的一个阶段。排列候补人员名单的方式主要有3种：

    （1）根据考绩成绩排列

    例如，法国行政当局每年根据文官的考绩分数和领导对他的晋升建议，按其功绩大小列成名单，然后将这种名单提交本职类的对等行政委员会审定。对于某些职类和职等的文官，主管首长必须按照名单上排列的顺序批准晋升。其他国家也有一些职类和职等的文官是按这种方式排列晋升候补名单的。

    （2）根据考绩和考试两方面的成绩排列

    仍以法国为例，对于某些职类的文官，行政当局先以第一种方式排列出初步的名单，但是只审查其中参加了升等考试的候补人员，并参照升等考试成绩列出正式的晋升候补名单。当已达到晋升范围的人比较多时，往往采用这种方式。

    （3）根据升等考试成绩排列

    这种方式与录用考试的程序类似。由负责审查的委员会在升等考试成绩的基础上进行审议，列出晋升候补名单。如果法规上有所规定，在此过程中可查阅候补人员的档案材料，作为对委员会意见的补充。美国、日本的文官晋等晋职大多采用这种方式。

    但是，文官升等考试又可分为多种形式。日本、英国的文官升等考试，多采用内部限制性考试，只准许下级职务在职人员参加。美国的文官升等考试，有内部竞争性和外部竞争性两种形式。法国的文官升等考试形式更为多样，除内部、外部竞争性考试外，根据1982年的一项法令，还开设了进入国立行政学校一一担任法国高级文官的必由之路——的第三种竞争性考试。参加外部竞争性考试只需具有一定的学历——根据法国原先的法规，有学历的文官只能参加外部竞争性考试、不能参加内部竞争性考试；参加内部限制性考试必须服公务五年以上，不包括培训期，参加第三种竞争性考试必须具有在某些地方民选组织和工会、协会或社会组织中担任经选举产生的领导职务8年以上的资格。

    目前，西方各国政府为参加升等考试的文官提供各种必要的便利条件。譬如在法国，政府部门开办了“职业培训和进修中心”或者委托大学举办“普通行政人员迎考学习中心”，吸收通过竞争考试预试的文官参加迎考学习，在此期间完全脱产，不扣报酬。这表明各国政府对人才资源开发的高度重视。

    3、主管首长确定和批准最后晋升名单

    西方政治学家和人事管理学家认为，从行政效率的角度考虑，用人和办事是不可分割的，行政首长必须掌握充分的用人权，才能有效地行使组织、计划、控制、协调诸项行政功能。但是从政治角度考虑，又不能不对行政首长的用人权——包括录用和晋升权加以限制。目前，西方各国文官系统在原则上仍承认行政首长对文官晋升拥有绝对的权力。但在实际运行中，却从晋升范围、方式、标准和规则上加以各种限制。因此，行政首长对文官的晋升权实际上只体现在两方面，一是暂用、临时和紧急委派时自由裁决的权力，二是确定和批准最后晋升名单的权力。

《日本国家公务员法》第57条规定，“根据提升候补花名册提升职员，每提升一人，应从提升候补花名册考试得分高的5个志愿者中选一人。”美国过去的法律规定，行政机关首长可从晋升候补花名册考试得分高的3个志愿者中选一人，1978年文官制度改革后，改为从7人中选一人，放宽了首长的选择范围，但同时也提出要严格晋升的资格标准。这种标准要与录用标准相同，评价一个候选人是否合格的方法必须合理、正当和一视同仁，以保证晋升的最后选择必须是从最合格的候选者中挑选出来的。

    如果在晋升的程序中有不公正或者违法的行为发生，根据法律的规定，文官有权向有关的仲裁机构申诉。

第四节  报  酬

报酬的原则

    物质报酬在文官激励机制中的地位和作用是不言而喻的。

    对于文官报酬的原队西方各国均在有关法律中加以阐明。例如《西德联邦工资法》规定：“联邦法律将根据一般的经济状况和财政状况的发展，和与工作任务相联系的责任轻重，按期对工资进行调整。”（第14条）“官员、法官和军人所发挥的作用，应当按照他们所担任的职务相联系的要求，实事求是地加以评定，并应当使他们所发挥的作用同他们所担任的职务柏称。在考虑到所有机关的共同利益的情况下，按照职务的重要性，使他们所担任的职务同工资等级相称。”（第18条）

    在各国的法律规定中，都贯穿着一条基本的原则，即公平的原则。有关激励的社会比较理论认为，个人不仅对自己工作的报酬有一个期望值，对于他人工作的报酬也有一个估价值，如果本人期望值的实现程度低于对他人估价值的实现程度，那么他就会觉得受到了不公平的待遇，就不能得到激励。公平原则在文官系统内部体现为同工同酬、责酬相符原则，在文官系统与外部系统的比较上，体现为可比性原则。

    1、同工同酬原则

    早先的某些法规强调，在确定文官报酬时，要考虑“与职务身份相适应的物质生活条件”，认为政府官员享有一种特殊的社会身份，这是封建官吏制度的一种遗迹。当代的法规都非常明确地把文官报酬与其所担任职务的责任轻重、工作的质量与数量、所付出劳务的复杂程度以及工作的环境条件等联系起来，体现了同工同酬的原则。

    实行统一的报酬制度是贯彻同工同酬原则的前提条件。过去，西方各国文官的报酬制度都很混乱，各部门自行制定的报酬准则、薪金等级表多达几十种到上百种，不同部门中担任类似职务的文官报酬有时差别很大，而且往往是毫无根据，莫名其妙的。第二次世界大战后，各国政府先后通过法律，实行统一的文官报酬制度，把薪金等级表归并集中为1、2种或者4、5种。

    同工同酬意味着，不论性别与种族，任何人只要担任相同的职务就应获得相同的报酬。在一些国家里，这一原则已在法律上获得，一定的保障。例如，美国1963年的《同工同酬法》、1964年的《民权法》、1972年的《平等权利法》中对此都作了规定。尽管如此，西方文官系统中的妇女和少数民族在实际报酬上仍受到歧视，这主要是由于他们很难晋升到较高的职位上去。由于这种歧视在西方国家已成为严重的社会问题，有关当局也想了一些措施以图缓和矛盾。在美国，把这些措施称为照顾往行动。

    2、可比性原则

    西方国家都是以市场经济为主的国家，如果不考虑工会的作用，私营企事业人员的报酬是根据市场供求法则调节的。文官的报酬则是一个特例。由于文官的报酬来源于国家税收，因此必须根据立法程序进行调节。立法调节与市场调节相比，缺点在于缺乏弹性和灵活性，文官的报酬或者多年不变，或者一调就变动幅度很大。

    文官报酬制度中的这一缺点，在第二次世界大的前还不明显，因为当时文官的社会地位比较高人报酬一般也比较高，再加上得天独厚地享有各种保障和福利，与私营人员相比处于相当优越的地位。此后，由于西方国家大力推行社会福利政策，社会保障制度普遍建立建全起来，私营人员的报酬，尤其是名义报酬增加非常快。在这种情况下，文官的士气开始受到影响，文官系统如果再不采取相应的措施，将无法吸引和留住最优秀的人才。于是，可比性原则就成为决定文官报酬的一条重要原则。

    1955年，普里斯特利勋爵领导的英国皇家委员会（Priestley Commission）的报告提出：“文官报酬制度的首要原则，是在与从事基本上类似的外部人员现时报酬数额相比较时，应当公平合理，并应对其他工作条件上的差别加以考虑。这项原则在必要时应根据内部相互关系灵活地予以补充，但却决不应根本改变。”根据委员会的建议，英国成立了工资研究所，专门从事收集资料和整理事实材料，以建立职业上的比较关系和发现属于所要比较的各种职业的工资与工作条件。在其他西方国家也建立了相应的机构。它们负责每年向文官人事管理机构提交有关各种职级文官与相应级别私营人员报酬的比较数据，然后由人事机构与文官工会组织协商后正式向政府行政和立法当局提出调整文官报酬的建议。

    在贯彻了可比性原则后，文官与私营人员在报酬上的差距缩小了。目前，专家们对二者的报酬谁高谁低估价不一。前美国联邦政府人事总署署长艾伦·K·坎贝尔认为，大致他说，美国GS1一12等文官比私营人员的实际报酬高，GS13一15等文官情况不同，行政人员比私营人员高，专业人员比私营人员低，GS16等以上的高级文官比私营部门的高级领导人报酬要少。

    通常，文官报酬只与其职责大小相联系，而不与其实际工作成效相联系，也就是说，资历是确定文官报酬的主要标准。近来，有人提倡在文官报酬上也应实行功绩制的原则，特别是美国在1981年尝试实行了择优报酬制度。具体作法是：对于GSI3一15等文官，以本部门所有要加薪的人的提薪总额的一半加上与私营人员报酬比差调整额的一半作为择优加薪基金。这一改革的效果如何，尚待进一步的观察。

报酬的结构

    文官在职期间的报酬，主要包括薪金和津贴两部分，此外还有奖金等。

    薪金是文官报酬的主要部分，分为年薪、月薪、周薪、日薪等不同的支付形式、以月薪最为普遍。在完成职位规范所要求的工作后领取薪金，是每一个文官依法享有的权利。决定文官薪金水平的主要依据是职务等级和资历长短。

    在西方国家，文官薪金的增加一般都是定期的、自动的。美国GS12等以下的文官，每52周自动加薪一次；GS13等以上者，每72周自动加薪一次；如果工作表现特别优异，在此期间还可额外加薪一次，GS1一10等的文官，如果长期一贯地忠于职守而且工作成绩令人满意，在某一职等上工作满10年且还可能升入更高的职等；则可以每3年加薪一次，薪金总额可超过所属职等的最高限额。

    津贴是对文官薪金的补充。它主要不是取决于文官的职务和资历，而是取决于文官的各种特殊需要。按其性质的不同可把津贴分为工作津贴和生活津贴。

    英国文官的薪金，占其报酬总额的80一90％，法国、联邦德国等国文官的薪金，只占报酬总额的60一70％。文官报酬结构的不同，反映各国文官报酬政策的不同。

    目前，西方各国文官最低报酬与最高报酬之比一般为1：5—1：8。英国文官最低报酬与最高报酬之比为1：17，差距大于其他一些国家。英国的高级文官一贯享有较高的声誉、地位和待遇，各部常务次长的报酬往往高于部长，而与首相的报酬相近。法国的文官报酬比率在三十多年前定为1：8，现在已降到1：3．5左右。扩大津贴的比重，是法国政府提高低级文官的实际收入，缩小文官报酬差距的一种手段。

    但是，很多人事管理学家包括法国的人事管理专家都认为，津贴比重过大会搅乱人们精心构造的统一薪金等级表，削弱报酬的激励作用，造成一些不良的后果。因此，寻找和维持一个适当的文官报酬结构，是文官人事管理机构的一项重要职责。

薪金

    西方国家文官的薪金制度分为固定全额等级薪金制与指数等级薪金制两类。美国、英国、联邦德国、日本等国的薪金制度属于前者，法国的薪金制度属于后者：

    1、固定金额等级薪金制

    现以美国为例对这种制度作一简要介绍。

    美国联邦政府雇员共有280万人，其中三分之一属于蓝领工作人员，即有技术的手工艺工人、学徒和体力劳动者，他们的薪金与同一地区私营部门相似行业或相似劳动量的浮动薪金标准大致相符，由各单位负责人自行决定。在其余的白领工作人员中，四分之三属于分类人员，适用单一的薪金等级表（GS表），四分之一属于特别职位的人员，他们的薪金由3个辅助的薪金等级表（A、B、C表）确定。

    GS表把近140万联邦政府文官分为18个职等，前15个职等各分10个薪级，第16职等有9个薪级，第17职等有5个薪级，第18职等只有一个薪级。（见表8一1）。

    A表包括的是那些不能实行竞争考试的职位，譬如临时性工作或非全日工作职位。

    B表包括的是那些文官委员会认为不适合举行公开竞争考试而又需要举行非竞争性考试的职位。

重要性仅次于GS表的是C表，它包括与最高层的由总统直接任命的官员有密切联系并且参与机密工作的大约2000种职位。这些职位中有很大一部分是由常任文官充任的，其薪金可高于GS18职等的薪金。C表中的薪金等级没有任期的保障，根据行政当局的意愿，担任C表中职位的文官可以转入与以前职等相当的职位，或者退休。

各种等级薪金表中规定的薪金金额，每隔一定时间就进行一次调整。

    图8—4

2、指数等级薪金制

    法国在1945年制定公务员总法则时确定，文官收入的起点应相当于“最低生活费”的120％，不同行政部门不同职类文官的薪金幅度应列在统一的表格中。根据这个原则，1948年1月13日的法令确立了包括一切职位和等级的网状指数表。

    文官的薪金由网状指数表中的指数和“指数点上的价值”决定。如果某一文官的薪金指数是150，指数点上的价值是12法朗，他的薪全就是1800法朗。这种制度的优点是，在各种职位和等级的指数不变的情况下，只要将指数点的价值根据社会经济和政府财政状况改变一下，就可以改变所有文官的薪金。

法国1948年的指数表的幅度是从最低100到最高800，以后屡经变化，1980年7月1日起使用的实际指数表是从194到810。（见图8一4）

    在通常的指数表之外，还为属于A职类的少数高级文官设立了一个字母等级表：A、B、C、D、E、F、G共8级。A级至G级的薪金水平相当于实际指数874一1558。（1979年9月1日数字）

津贴

    西方各国文官的津贴种类繁多、名目不一，但大致上可归为工作津贴和生活津贴两类。工作津贴是由于工作上的各种特殊条件或者特殊的需要而给予文官的补贴。生活津贴是由于生活上的各种特殊需要而给予文官的补贴。

    1、工作津贴

    工作津贴主要包括以下的一些种类：

    出差津贴。用于补贴文官在旅途中的额外开销。

    交际津贴。用于补贴文官工作中所需要的交际开销。

    繁重和危险工作的特别工种津贴。

    加班、夜班及节假日工作津贴。

    担任各级领导职务的职务津贴

    国外工作津贴等。

    2、生活津贴

    生活津贴主要包括以下的一些种类：

    抚养津贴。用于补贴文官的家庭困难。例如日本1979年的抚养津贴发放办法是，无工作的配偶9000日元，其他家属中有2人每人2700日元，其余每人1000日元。

    地区津贴。用于调整不同地区在生活费用上的差别。

    安置津贴。用于年轻的文官的生活安置费用。

第五节   保    障

保障的功用

文官的保障制度是文官系统防备意外事件，保全文官工作能力，保护文官生活，增进文官福利，满足文官安全需求，促进社会安定所实行的一系列制度。

    文官系统的保障制度是当代西方国家社会保障体系的一个组成部分。与其他社会阶层相比，文官是最早享受到多方面保障的一个特殊阶层。

    早在18世纪末，法国政府就在议会中为文官争取过退休的权利。到1853年，正式通过法案，建立了法国文官的退休制度。稍后，英国于1859年通过文官的《年老退休法》。美国、日本等国也都在20世纪初建立了文官退休制度。

    英国文官的健康保障、伤残保障、抚恤遗族保障等在本世纪初叶就已相当健全，而将这些保障的实施范围扩大到国民各阶层，则是以1948年通过《国民保险法》、《国民健康服务法》、《国民救助法》等三大社会保障法案为标志的。

    当前，有些西方国家的一部分文官保障制度已经并入统一的社会保障体系，例如英国文官所参加的“国民保险”，包括生育、疾病、退休、失业、伤残、寡妇、死亡补助等许多项目就属于这种情况，但仍有一部分文官保障制度是文官系统特有的。

    尽管在第二次世界大战后，西方国家的工人保险、被雇者保险和国民保险都已经有长足的进步，但是总的来看，在保障方面文官仍比其他一些社会阶层享有更加优厚的待遇。这一方面是对文官与私营人员之间的薪金差距的弥补，另一方面也是在经济上吸引文官阶层，企图使其更好地为政府服务的手段。

    文官保障制度主要包括职业保障、退休保障、健康保障、伤残保障和抚恤保障等。文官的退休保障已在第七章中提到，在这里仅就其它的几种文官保障制度作出简单的介绍。

职业保障

    西方国家的文官均实行常任制，经过考试合格正式录用后，从事公务就成为文官的终身职业。他们的工作权利受到有关法规的充分保障，非因违法失职或依法定程序，不得随意被免职或停职。对于文官的薪金待遇、调动升迁、补习进修等，政府均负有统筹考虑，妥为安排的责任。文官的职业有了保障，免除了失业之忧，故能安心服务，长期打算，一心一意在文官系统内部求得发展。

    在西方国家的平均失业率高达10％、人们普遍缺乏安全感、对前途而担忧的今天，职业保障实为文官所享有的最重要的保障。这也是文官系统在报酬率相对下降的情况下仍能吸引大批男女青年的主要原因。日本政府从1949年到1978年共录用文官30万人，报考者多达650万人；美国联邦政府1978年空缺15万个职位，有1200万人次询问有关事宜，200万人申请参加考试，这里面显然不能排除职业保障的吸引力。

健康保障

西方国家文官的健康保障有多种形式，有的国家由政府补助全部保险费用，有的国家由政府补助部分保险费用，有的国家的保障对象包括文官家属，有的国家只限于文官本人；有的国家实行单一保障办法，有的国家实行多种保障办法、由文官从中自行选择。现以美国为例作一介绍。

    美国是人身保险发达的国家，所以在很长时期中政府，一直没有举办单浊的文官健康保哼。1959年国会通过《健康福利法》后，才开始实施文官健康保障，一共包括40多项计划方案，其中最重要的有3项；这3项计划方案的特点是：

    （1）在保险费方面均有高、低两种费率，由文官自行选择；

    （2）可以包括家属；

（3）政府补助部分不超过保险费的50％；

    （4）医疗费用均有一定限度，保险公司并不承担全部费用，如在非保险特约医院就医，保险公司只支付少许费用。

    文官本人当时交纳的保险费率最低为每月1.78％，最高为4．57％；包括家属的，最低5．53％，最高12．61％。政府补助部分相应地分别为每月1．78％，4．57％，5．53％和6，76％。

经营健康保险业务的仍旧是私营保险公司，政府只是为文官补助一部分保险费用。这种方式的好处是，私营保险公司均系营利企业，为其自身利益，必然注意节约开支，避免浪费。在这种方式下，文官的就诊率也就比较低。

伤残和抚恤保障

    伤残保障是对因公负伤致残的文官的一种保障。法国的文官因执行公务致残，无法继续服务而退休者，除领取一般退休金外还可领取残废退休金。其金额依残废程度所定之标准数乘生活费用，但与一般退休金合计不得超过其原来的薪金额。

    抚恤金对因执行职务而死亡的文官遗属的一种保障。抚恤金分为一次性抚恤金和抚恤年金。美国文官服务未满5年而在职中死亡者或服务满5年但无遗属领取年金者，支付一次性抚恤金；服务满5年有遗属者（包括寡妇，被妻抚养之鳏夫及孤儿），支付抚恤年金。孤儿抚恤年金为文官平均年薪金额的40一50％，以孤儿人数平分。

（本文为杨百揆、陈子明等著《西方文官系统》（四川人民出版社，1985年版）的第八章。）