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厉以宁:论城乡二元体制改革 
作者:[厉以宁] 来源:[中国经济网] 2008-10-01
 

计划经济体制有两个重要支柱:一是政企不分、产权不明的国有企业体制;二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着计划经济的存在和运转。

城乡二元结构自古就有,从宋朝算起,至今已有一千年以上的历史。但过去虽有城乡二元结构,却没有城乡二元体制。从20世纪50年代后期起,由于计划经济体制的确立,户籍分为城市户籍和农村户籍,城乡二元体制形成了。从这时开始,城市和农村都成为封闭性的单位,生产要素的流动受到十分严格的限制。它把广大农民束缚在土地上,禁锢在农村中。于是,计划经济体制得以巩固,维持运转。

中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性,并为乡镇企业的兴起创造了条件。但实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式——人民公社制度,并没有改变城乡二元体制继续存在的事实。在中国农村,农民有承包地和宅基地,并且可以在宅基地上盖住房,它们既是农民的生产资料,又是生活保障。这是在城乡二元体制下城市居民和农民的差别之一。

1984年中共十二届三中全会以后,改革的重心从农村转向城市。从1985年到现在,国有企业体制一直不断地进行改革,已经取得了很大成绩。需要进一步做的,是深化垄断行业的改革以及加快建设国有资本经营预算制度。然而,计划经济体制的另一个重要支柱——城乡二元体制,多年来基本上未被触及。今天,改革城乡二元体制,已经成为结束计划经济体制、完善市场经济体制的迫切任务。

城乡户籍制度是城乡二元体制的主要标志。但仅仅走向城乡户籍一元化,还不足以消除农民进城和加速城镇化的体制障碍。农村户籍背后的土地制度,包括农村土地承包制度和农村宅基地制度,需要尽快改革。

允许农村承包土地使用权流转

农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题,承包制功不可没。但20多年来的实践同样表明,土地承包制存在着明显的局限性,而且这种局限性越来越突出。

但在目前的情况下,取消农村土地承包制是不可行的。这不仅是因为,这样做可能会引起农村社会的巨大动荡,影响社会稳定;而且,如果取消农村土地承包制,还找不到合适的制度上的替代物。

目前可行的做法是:坚持农村基本经营制度,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场。也就是说,可以在农村土地承包制不变的条件下,农民根据自愿原则,实行承包土地使用权的流转,尤其是采取转包、租赁、土地使用权入股等方式,促进规模经营,并发展农民专业合作组织和农业产业化经营。此外,还可以试行土地银行经营方式,即外出务工的农民,或家中缺少劳动力的农户,把所承包的土地存入农村信用社,按年取得利息。

只要承包土地的使用权能够流转起来,农村土地承包制度的局限性就可以大大减少,而城镇化的速度就可以加快。只要城镇吸纳农村人口的能力增大,城镇建设配套工作跟上,城乡二元户籍制度就可以逐渐转向一元户籍制度。这样,城乡二元体制的改革就可以取得实质性的进展。在这一过程中,进城务工农民的收入也将明显地增加,因为它们除了劳动收入之外,还能得到财产性收入,如租舍收入、土地银行支付的利息、土地使用权入股后的红利等。

允许农民宅基地的置换

与城乡二元体制改革密切有关的另一个土地问题是农民宅基地的处置。宅基地由个人向集体申请,批准后无偿取得,其对农民的重要性不亚于承包的耕地。宅基地的所有权是集体的,但集体概念一直含糊,农民在自家宅基地上面盖的房屋为个人所有。

在推进城乡二元体制改革时,怎样处置进城务工农民的宅基地?目前的基本做法是,通过政府对宅基地的征用,实行了宅基地国有化,而农民则得到一定的补偿。但实践表明,这种做法会留下一些后遗症,而且农民对此也不满意。有没有其他的处理农民宅基地的方式?大体还有以下三种设想:

()宅基地随承包土地的流转而一并流转。农民进城务工,并带走家属,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。这种方式看起来比较简单易行。但问题在于:如果宅基地上已盖房屋,那么在宅基地随承包土地出租或入股后可能要被拆除;隔一段时间后,外出务工的农民及家属因种种原因返回农村了,他们在哪里安家栖息?是不是又要向村里申请宅基地,再建房屋?

()宅基地出售给农村或城市中的其他人,或出售给企事业单位。农民进城务工,并带走家属后,所承包的耕地出租了或入股了,宅基地连同上面房屋出售给个人或企事业单位,得到一笔钱,可以用于在城镇安家。这种方式也比较简便,而且不会发生此后农民再回村申请宅基地的问题,但在现行法律之下有障碍,因为宅基地属于农村建设用地,集体所有,不准转卖。

()宅基地的置换。这是指在县市政府的统一安排下,进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋,交给县市政府处理,换取城市户籍,并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。在有的县市,地方政府如果财力许可,还可以再给这些农民以城市低保待遇。这样,农民及其家属就可以安心地迁入城镇工作和生活了。这种方式的程序和手续要复杂一些,但将来的纠纷和麻烦会减少很多。

初步看来,宅基地的置换是上述三种方式中的最佳选择。

允许承包地和宅基地的抵押

在目前的法律框架下,农民所承包的耕地和农民的宅基地都是集体所有,农民只有使用权,因此,农民既不能抵押自己所承包的耕地,也不能抵押自己的宅基地。但在城乡二元体制的改革中,应当允许农民抵押承包地和宅基地。这是关系到发展农业生产,提高农民收入,便于农民及其家属进城工作和生活,以及加速城镇化有序进行的一件大事。

承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去,不等于流转,因为在抵押之后仍归原来的使用者使用,而且在偿还贷款之后可以赎回。农民应当有权在抵押和流转之间做出选择。主要的问题是:农民如果选择抵押的话,抵押给什么人。如果抵押给其他农民 (本村的或外村的),可能引起较多的纠纷,甚至成为变相的私人高利贷,而且一旦到期无法赎回,又会成为私人土地兼并行为。如果抵押给企业,也会出现类似的情况。因此,较好的做法是:组建土地银行之类的农村金融机构,或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押业务。

农民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押问题,应当重视,及早予以落实。要知道,无论是外出务工和迁居城镇的农民,还是继续留在农村的农民,出于生产或生活的需要,急需一些资金,但往往借贷无门。他们以自家的承包地(包括上面的房屋)作为抵押而获得一笔贷款,是正常的。对准备进城的农民来说,如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金,可以用于在城镇中购买或租到房屋,也可以用于在城镇中作为经营店铺或手工作坊的资本,然后陆续偿还贷款,这样,他今后的工作和生活就有了保证。对继续留在农村中的农民来说,如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金,可以用于添置农业机械或农用汽车,也可以在农村兴建种植蔬菜花卉的塑料大棚,或兴建较大的养猪圈、牛棚,以增加产量,提高劳动生产率,增加收入,然后陆续偿还贷款,这样,他今后的工作条件和生活状况也会大大改善。

可以相信,一旦土地抵押行为规范化了,以及农村、农业保险工作加强了,农村经济就增添了活力,不仅外出务工和迁居城镇的农民受益,继续留在农村的农民受益,而且城市居民同样受益,因为农民的收入提高了,城乡经济联系加强了,城镇化的速度就会加快,农民进城也将有序地推进。

改革将带来内需大突破

可以相信,随着城乡二元体制改革的推进,随着农民承包地的流转和宅基地置换工作的展开,随着农民承包地和宅基地抵押问题的解决,农业一定会有很大发展,农民收入会迅速增长,城镇化速度也一定会大大加快,相应地,城乡收入差距将会在农民收入增长过程中逐步地缩小,由此对中国经济发展的持续推动作用是难以估量的。

中国经济增长至今仍是以投资带动为主。消费,尤其是民间消费,虽然近年来有所增加,但与投资带动相比,依旧居于次位。扩大内需是我们面临的大问题。如何扩大内需?关键是迅速提高农民的收入,改变农民的生活方式,调整农民的消费结构。城乡二元体制改革,将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化,如果加上社会最低生活保障制度,让社会低收入家庭的后顾之忧逐渐消除,必定会引起内需的大突破。全世界最大的待开发的市场在哪里?就在中国的农村。中国的农民,包括迁居城市的农民和继续留在农村的农民,是一个数量十分庞大的待富群体,一旦他们走上小康、富裕的道路,将对中国经济、乃至世界经济产生难以估量的影响。

    无论是农民承包的耕地入股、农民宅基地的置换,还是农民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作为贷款的抵押物,都需要有法律上的明确界定。既然这些都是城乡二元体制改革过程中有必要及早解决的问题,完全可以先在各个改革试验区范围内试点,总结经验,逐步推广。即使有些做法同现行的法律有不一致之处,或者找不到现行法律的依据,也不妨碍继续试点,只要事实证明是对的,就可以修改法律或制定新的法律。中国的经济体制改革正是这样一步步走过来的。

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