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杨光斌:走出集权-分权的二元对立误区 
作者:[杨光斌] 来源:[《中国特色社会主义研究》2014年第1期] 2016-02-19

    全社会都对全面深化改革的《决定》给予高度评价,其中最引人注目的是让市场在资源分配中发挥决定性作用,建立政府作用的负面清单制度。也就是说,此轮改革以“减法”为主,即大力压缩政府的职能,培育市场的主体化地位。但是,很多人似乎在疑惑,在政府做减法的同时,在政治上做了“加法”,建立了集权化的党的领导小组,那么,更多的中央集权如何能建立分权的改革?中央集权如何能推动旨在保护社会自由和个人自由的改革?笔者在几个场所的演讲中都会被问及这一问题,也经常听到这样的担忧。在很多人看来,就形成了所谓的集权的同时搞分权的悖论,似乎难以搞分权化改革。

  我认为这是典型的思维上的误区,这个误区来自将集权与分权二元对立化;而二元对立思维的原因是政治学界的责任,即对集权、分权等基础概念的研究或介绍不到位;对基础概念研究的缺失又是因为对国家权力结构的共性研究不够,以及对人类制度变迁规律的选择性遗忘。

  基于“改革60条”文本,我用“有能力的有限政府”来概括“推进国家治理体系和治理能力的现代化”,即5大要素:国家有能力、政府有作为、法权集中化、权力有边界和权力受约束,其中有集权也有分权。“有限政府”是政治学上一个老概念,西方国家和很多发展中的代议制民主都称自己是“有限政府”,即权力有边界和权力受约束。但是,一个共同的教训是,有限政府如果没有国家能力,美国就变成了一个办不成事的“否决型政体”,而印度、菲律宾、墨西哥等发展中国家则成为有民主而无治理。

  但是,如何理解“国家能力”与“有限政府”的内在一致性而非悖论关系呢?中国社会科学严重滞后于中国的政治发展实践,不能形成基于自己经验的理论。这是高标准的要求。低标准是,我们对国际社会科学的既有成果并不十分了解。结果,人们总是靠想象、靠直觉去评判中国政治和社会。几对关于集权与分权的概念长期以来被选择性遗忘或忽视,从而影响了人们对改革的评判。

  一、行政性分权与市场性分权

  这是上个世纪八十年代西方学者研究苏联-东欧改革时提出的分权概念,我认为对认识中国的分权改革依然有帮助。所谓行政性分权就是上级向下级让渡、下放管理权和事权。这样,行政性分权既包括中央政府向行政主管部门分权,更多的是指中央政府向地方政府分权。行政性分权的问题是,收放自如,约束性不大,既可以分权又可以随时集权。中国从上个世纪50年代、60年代和80年代的改革属于行政性分权,结果形成了“收放循环”,一放就乱,一收就死。

  市场性分权是指改变权力性质的分权,更多的是所有权和产权意义上的改革,即从国家所有或国家所有制一元化改变为多种经济成分共存或多种所有制平等的产权变革。相对于行政性分权,市场性分权更具有根本性和不可逆转性,因为任何正常的国家都不会随意侵害非国有的产权和权益。很明显,“改革60条”围绕让市场在资源分配中发挥决定性作用就是一种市场性分权。

  行政性分权与市场性分权的关系。行政性分权和市场性分权的概念很好理解,分权的性质和范围也很好界定,这里的关键是二者的关系。中央政府或国家把权力下放给行政部门和地方政府,并不必然意味着有利于市场经济的发育,因为行政主管部门和地方政府都有自己的利益,为了自己的利益就有可能挤压市场的边界。因此,行政性分权和市场性分权之间事实上具有内在的冲突性,而且这种冲突性关系在现实中处处可见。

  教育行政化意味着教育主管部门与国立大学-民营大学之间的权力博弈,形成了大学对政府的严重的传统的身份依附关系。经济主管部门构成的“审批制”搞乱了能源市场,从钢产品严重过剩到光伏企业大批倒闭,都是主管部门“为了控制产量”而审批的产物。审批制同样使得社会组织发育不良,使得大量的社会组织因得不到“批准”而事实上形成了“非法存在合法运营”的格局。

  严酷的现实告诉我们,同样是分权改革,要看什么样的分权,是行政性分权还是市场性分权。在中国,通过分权改革而获得大量审批权的行政主管部门和地方政府,严重压制着市场和社会的活力。怎么办?这就需要寻求中央集权的解决之道。

  中央集权-行政性分权-市场性分权的关系。既然行政性分权和市场性分权存在利益上的冲突,那么如何培育市场性分权?这就需要借助于中央的权力(国家能力),依靠有能力的国家去破除行政部门的特权(垄断利益)和地方政府的特权,因此有能力的中央集权反而有助于推动市场性分权。要做到这一点,关键看国家的观念和定位,是倾向于政府部门和地方政府,还是倾向于保护市场。这样,中央集权与行政性分权存在两种可能性关系:共谋与压力。在分权问题上,中央与行政部门--地方政府的共谋就意味着市场的萎缩,中央对行政部门-地方政府的压力就意味着市场的活力。由此带来的是中央集权与市场性分权的二重关系:紧张与和谐。

  我们已经看到,本次改革就是中央政府鼓励市场性分权,也可以看着是上下的合力改变中间的权力,即以国家与社会-市场的合力来改变来自中间的阻力。在十八届三中全会前的政治局会议决定,改革的主题是地方政府职能转变、上海自贸区和反腐与廉政建设;“改革60条”更是力主发挥市场的决定性作用。所有这些,都是中央政府改革行政部门-地方政府职能而培育市场的举措。比如,上海自贸区本身和社会组织登记制改革就是要彻底改变“审批制”,统一市场监管、城乡一体化建设用地市场、司法权的上收,等等,事实上就是压缩地方政府的权力边界。

  这样,当我们把分权区分为行政性分权和市场性分权、并具体剖析二者之间的冲突性关系后,我们突然发现,原来中央集权有助于消减和压缩行政权力,有助于市场化改革而形成的“有限政府”。

  二、法权的国家性(集权)与治权的地方性(分权)

  我曾指出,中国的改革以分权为出发点,但并不意味越分权越好,该分权的分权,该集权的集权,该放的放,该收的收。那么到底什么权力该放、什么权力该收呢?这就需要区分权力的属性。

  该集中的法权。法学界鼓吹的法律的权利主义只是立法的一个方面,其实任何法律首先都是工具主义的,即实现国家意志(且不说统治阶级意志)。也就是说,法律首先具有国家性,是国家意志的代表和实现。也正因为法权的国家性,法权必须是高度集中化的,或者说是统一化的。由此意味着,作为法权载体的司法机关,也必须是国家性的集权。要更好地理解这一道理,需要理解美国政治。美国开国之父在《联邦党人文集》(事实上就是美国的宪法文本)说的明白,为了避免地方政治影响全国,须建立超越地方政治的司法体制,以把地方政治限定在地方范围内。为此,设计了超越地方政治的联邦最高法院和联邦巡回法院。这就很有意思了,美国的政体是联邦制即分权化,而司法体制则是国家性的即集权制。美国开国之父深谙治国之道。后来,美国政治最伟大的观察家托克维尔在《论美国的民主》中指出,高度地方自治的美国所以能自治而不至于混乱,关键就是地方化的行政权力受制于“政府集权”(注:国家性集权在托克维尔那里表述为政府集权)。托克维尔主张政府集权,反对行政集权。

  对比而言,中国的政体是中央集权制的,但是司法体制确实地方化的,即依附于地方政府,这样司法地方保护主义就在所难免,有的地方党政大员如薄熙来甚至在重庆滥用司法权"打黑"。因此,过去太多的教训告诉我们,司法权必须上收。如前,"改革60条"中有法院体制和纪检体制的集中化。我认为,在条件成熟时,还需要进一步改革,像人民银行(央行)体制一样,做到司法权力的国家性管理。

  该分权的治权。治权就是过去常说的政府的行政管理权,必须是分权化的。实践已经告诉我们,任何计划式的中央集权管理都不可能管理好形形色色的地方事务、部门政治与老百姓的生活,地方的事只能让地方去管,百姓的式只能让百姓自己去管,否则政府管不好百姓也有意见,社会也没了活力和动力。这是说的传统的分权思想。今天,治权的分权不但是中央向地方政府放权,还意味着中央与地方政府向社会分权,实现官民互动式治理。“国家治理”概念和思想的提出,本身就是一种新型的治权的分权,即从中央向地方政府分权转变为治权的官民共享。这里首先是社会自治问题,比如“改革60条”规定社会组织成立的审批制改为登记制,以及事业单位的去行政化;其次是官民共治,比如市场和政府的平衡作用。应该看到,如果真能做到社会自治以及官民共治,合法性结构会发生重大变化,过去总是老百姓问政府的权力合法性问题,而在社会自治和官民共治的情况下,社会和市场本身对治权的合法性负有责任。这也是治权的分权的好处,共担风险。

  法权之下的治权。我们强调治权分权的合理性,但无论治权如何分散和分权,都必须在统一的法权之下进行,尤其是在中央-地方关系维度上的治权的分权。如前,即使在一个联邦制的美国,自治的地方政治都服从统一的法律。这一点对一个已经习惯于地方分权的国家而言尤其重要。而要更好地做到这一点,需要进一步改革我国的司法体制,即司法体制、行政执法体制应该更体现国家性,应该更集权化,否则环保执法等行政执法就会被地方利益绑架,司法地方主义化程度不一。

   三、集权与分权在国家建设中的“时间性”

  早发达国家与后发国家的国家建设路径上的差异,导致了集权与分权时序上的不同。早发达国家的国家成长路径是:先有社会组织,再有经济组织,最后是政治组织即国家和政府。这一路径特征在英国和美国特别明显。比如美国,从最早的13个州到后来的开发西部,被称为"实业家"的带头大哥领着一帮人马,到一个地方后比如芝加哥、丹佛等地安营以后,首先建立教会、学校、医院等社会组织,在此基础上发展经济,而当发展遇到困难后申请加入地方政府,进而成为联邦政府的一个组成部分。所以人们常说,哈佛大学的历史比政府长。因此,对于英美这样的早发达国家而言,国家的任务似乎是如何集权的问题。事实上,凯恩斯主义就是西方国家建设的转折点,国家权力开始渗透到市场中,国家扩大税收以搞社会福利建设。结果,国家权力越来越大,政府部门也越来越多。

  相反,对于中国这样的发展中国家而言,其现代国家建设路径是“国家权力-经济组织-社会组织”。这是因为,前现代国家虽然也有经济组织和自治性的社会组织,但因为社会的“总体性危机”(1840s~1940s)而无力承担国家发展的任何任务,一盘散沙的国家最后是通过战争而组织起来,即典型的“战争制造的国家”。解决了国家权力危机的政权首先面临如何把社会组织起来的任务,于是我们看到的就是单位制的具有政治功能的经济组织,城市如此,农村也是这样,比如人民公社。结果,社会被完全淹没在一体化的政治经济体中。这样一来的问题是,社会和个人失去了活力。于是开始搞经济改革,经济体制改革的一个意外结果就是社会组织的出现。

  国家建设路径上的鲜明对比告诉我们,如果说英美式的西方国家面临的主要问题是如何集权问题,而中国等发展中国家则是如何分权的问题。英美式的集权是以分权为基础和前提的,即无论如何集权都不可能动摇既有的自治和分权,而中国式的分权则是以集权为前提和基础的,而且作为前提性和基础性条件的集权必须具有权威性,否者就很难分权。这是因为,在长期的计划经济式的集权体制下,形成了我们所熟悉的“条-块”利益矩阵,没有权威性的中央集权是打破不了既定的利益格局的。因此,拥有权威的邓小平能够改革,现在的改革同样离不开拥有权威的集权。

   四、制度变迁中的“关键时刻”与“常规时期”

  前述的集权与分权的相关概念以及理论是从比较制度变迁中抽象出来的,其实比较制度变迁研究还能给我们以更多的治国理政上的智慧和启发,比如所有重要国家的成长过程中都存在“关键时刻”和“常规时期”。

   我在若干年前的制度理论研究中指出,制度变迁分为关键时刻(即关键点)和常规时期,其中关键时刻所形成的制度与规则决定着常规时期的基本走向;而决定关键时刻成败的是观念和关键人物的权威大小。这当然是根据中国历史以及很多其他国家历史的基本经验而总结出来的。

  比如,在19世纪60年代,中国、日本、德国和俄国等重要国家同时启动现代化议程,但最后的大输家为什么单单是中国、而其他国家都更成功或基本成功?这就是关键时刻的观念与关键时刻的“玩家”(players)有没有权威以及权威大小。别国且不说,就中国的"同治中兴"以及随后的洋务运动而言,当最需要有权威的中央政府去推动现代化的时候,这一时期的清廷却因为太平天国运动而败落了,政权滑落到地方大员那里,而且愚昧的慈禧太后根本没有意识到"三千年之大变局"的挑战。相反,无论是日本的明治维新所强化的天皇,还是德国1862年宪政危机后出现的一代枭雄俾斯麦,甚至是沙皇尼古拉二世,都有与时俱进的观念和大变革所需要的权威。

  如果说中国曾经因为落后的观念和缺失权威政府而失去了第一次现代化的机遇,而上个世纪八十年代开始的中国改革的成功以及苏联改革的失败同样证明了观念以及权威的重要性。首先,改革本身就是与时俱进的观念的体现,这没问题。其次,中苏改革的差异在于,邓小平多次说可以试错,不行就收回来。关键是能收得回来,这就是权威的最好证明。而戈尔巴乔夫的改革一乱就收不回来了,他本人没有应有的权威。

  比较历史告诉了我们,制度变迁中的“关键时刻”需要权威,只有权威才能把握得住关键时刻,即摆平各方利益;而且在关键时刻的威权和集权所塑造制度和规则恰恰可能是分权化的,成为常规时期的制度遗产。这是世界的历史,也是中国改革历史经验的写照。到目前为此,中国改革已经进行了35年,可以分为三波次,即1980年代的改革、1990年代开始的改革以及十八届三中全会所启动的第三波改革。前两波改革为什么能取得巨大成就?比如在1990年代的改革中,无论是把中国与世界彻底联系起来的制度安排比如开放互联网和加入WTO,还是国内以社会主义市场经济为取向的分税制、金融体制改革所形成的今天超越于地方利益的人民银行体制、军队与商业脱钩、1998年国务院机构大改革,都是在新观念即社会主义市场经济的指导下硬碰硬、真刀真枪的改革,最终基本上建成了社会主义经济体制。通过改革而破除旧体制并建成了新体制,实在是人类改革史的创举。成功的密码就是观念与权威。

  事情回到原点,即只有拥有威权式改革才能破除行政性分权所导致的社会结构的利益集团化。第二次改革的一个意外后果是,由于进行的是以机构改革为主而不是政府职能转变,结果权力在市场化中更加重要,政府垄断的资源更多了。为此,2003年只有不到8万人参加公务员考试,今天则有140多万,这个数字本身就意味着畸形的就业倾向,而这个选择的背后则是政府垄断资源所带来的诱惑。另一方面,国家行政权力保护下的行业垄断使得国有垄断企业成为重要的利益集团。这样,无论是触动政府的利益即压缩政府的权力边界还是制约政府的权力,以及破解垄断性利益,非威权性权力所不及。在过去十年里的很多改革最终流产,比如红十字会社会化改革、非公经济36条,说到底是缺少一个强力推动改革的权威机构。

   结论

  比较历史,梳理理论,有助于澄清改革中的很多认识,有助于避免靠想象判断政治和当下事务。而且,更由于冷战时期的斗争哲学导致的二元对立思维的流行,比如本文所说的集权与分权,其他的诸如传统与现代、先进与落后、民主与非民主、民主与威权……都使我们的思维陷于非此即彼的误区之中而难以自拔。基础理论告诉我们,同样是所谓的分权,行政性分权则可能导致政府集权即行政部门和地方政府集权,而真正好的分权即市场化分权则需要有权威的中央集权去推动。更重要的是,分权并不是越多越好,有些权力该分权,有些权力则该集中如法权。而且中国这样的发展中国家的国家建设路径决定了,无论什么样的分权,也只能在中央集权的前提下进行,而且中央是有权威的,否则分下去的权力则可能被部门或地方所截留,从而形成更不利于市场发育的政府集权。


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