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姜明安:建设法治政府--推进国家治理现代化(上) 
作者:[姜明安] 来源:[战略与管理2016-01-25] 2016-02-17

 

    中共十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题。国家治理体系和治理能力如何现代化?其最重要、最关键的任务和途径就是实现国家治理法治化。国家治理法治化包括建设法治国家、法治政府和法治社会。而在建设法治国家、法治政府和法治社会三项任务和途径中,建设法治政府有着至关重要的作用。 
    首先,建设法治政府是建设法治国家的基本条件。因为,其一,政府,即行政机关,是国家机关中规模最大,公职人员最多,职权最广泛,公民与之打交道最经常、最直接的机关。因此,法治政府建设的目标、任务实现了,法治国家建设的目标、任务也就绝大部分实现了。法治政府建设推进不了,法治国家建设就无从谈起。其二,政府承担着管理国家经济、政治、社会、文化和生态环境等各种事务的职能,国家治理的法治化,很大程度上取决于国家经济、政治、社会、文化和生态环境等各种事务管理的法治化。而建设法治政府,则是实现国家经济、政治、社会、文化和生态环境等各种事务管理法治化的别无选择的途径。其三,法治国家建设的目的、目标在很大程度上最终要落实在法治政府建设目标、任务的实现上。法治政府建设成功与否是衡量法治国家建设成功与否的最重要的指标。试想,国家即使通过民主立法、科学立法的途径制定了很多“良法”,法院也能依“良法”独立办案,但各级政府却我行我素,公职人员任意违法、滥权,腐败,百姓怨声载道,这样的国家还能叫“法治国家”么?我们不能想象没有法治国家的法治政府,同样,我们也不能想象没有法治政府的法治国家。  
    其次,建设法治政府是建设法治社会的基本保障。因为,其一,政府是社会的管理者,社会建成个什么样子,政府起关键性,甚至决定性的作用。中共十八大报告在论述全面建成小康社会的目标时,同时提出了建设法治社会和建成法治政府的要求,而建成法治政府乃是建设法治社会的基本保障。十八大报告阐述的小康社会目标中的第二项目标即是法治社会目标:“人民民主不断扩大,民主制度更加完善,民主形式更加丰富,人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”。为实现这一目标,就必须深化行政体制改革,落实法治政府建设的具体任务:“按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境,提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”,“坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,……让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。  
    其二,政府是社会的表率,社会的法治化有赖于政府行为法治化的引导与推进。2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出了政府依法行政的六项基本要求:合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项要求,特别是其中的合法、合理、程序正当、诚实守信也是法治社会的基本要求,只有政府严格遵循和实现了这些要求,才有可能带动全社会民众事事讲法、讲理、处处讲公正、讲诚信,逐步培植起法治社会的环境。其三,政府是法治社会的指导者和推动者。法治社会的形成是各种因素促成的结果,其中一个非常重要的因素即是政府的指导和推动:政府通过制定行政法规、规章和规范性文件为社会组织、团体和个人提供行为规则(作为法律的具体化和补充),通过行政执法(行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制等)为社会提供秩序,通过行政复议、裁决、调解、仲裁为社会提供解纷机制,通过行政指导为社会提供咨询、建议和选择性行为方案。没有政府立规、执法、解纷、指导,法治社会是不可能运作的。而政府要通过这些行为指导和推进法治社会建设,就必须首先使自己的这些行为法治化。在这个意义上,我们可以说,法治政府是法治社会的前提,没有法治政府,就没有法治社会。其四,政府是社会公平正义的保障。社会公平正义是法治社会的基本要素,而社会的公平正义必须通过政府提供相应的“公共物品”而实现。“公共物品”的范围是非常广泛的,保障社会公平正义的最基本的“公共物品”包括支撑和维系国民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会福利和社会基本公共服务机制(如社会保险、社会救济、公共交通、义务教育等)。广义的“公共物品”还包括前面提到的社会治安秩序和社会解纷机制。社会治安秩序和社会解纷机制对于社会公平正义同样是不可缺少的。当然,政府并非“公共物品”的唯一提供者。但是,作为法治政府,提供保障社会公平正义的“公共物品”是其最重要的职责。一个社会,只有当它有了充足的保障社会公平正义的“公共物品”供给时,才能称为完善的法治社会。  
    中共十六大以来,特别是2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来,我们在推进依法行政,建设法治政府方面,取得了重大进展,成绩斐然。  
    ——我们制定了《行政许可法》、《行政强制法》、《公务员法》、《政府信息公开条例》等一系列保障政府依法行政有法可依的法律、法规,初步形成了中国特色的社会主义行政法律体系;  
    ——我们改革了导致政府职能行使错位、越位、缺位的旧的行政管理体制,使政府职能逐步转变到经济宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的领域,初步理顺了政府与市场、政府与社会的关系;  
    ——我们确立了以人为本,服务优先的执法理念,在行政管理中不再以强制、处罚为基本手段,开始注重采用说服、指导、协商、对话等维护相对人尊严的柔性管理方式,逐步改变了传统的效率优先、以管制为中心的执法模式;  
    ——我们建立了体现公开、公正、公平基本原则和反映现代法治理念的一系列行政法律程序制度,在行政决策中引入了听证会、论证会、网上征求意见以及政府全体会议或常务会议就重大问题进行票决的民主化、科学化的机制,在行政执法中推广和实行了告知、说明理由、听取申辩等与相对人互动的现代文明执法范式;  
    ——我们健全完善了行政监督和问责机制,在进一步加强行政监察、审计和行政层级监督等传统监督方式的同时,又创新发展了巡视监督、督察监督、网络媒体监督等新的监督机制。同时,我们改进和完善了行政责任机制,对造成人民生命财产损失、国家或公共利益损害,或者导致重大恶劣政治影响的事故、事件中的直接责任人和负领导责任的公职人员实行严格的问责制。        
    十年来,我们在推进依法行政,建设法治政府方面的成绩是显著的,是有目共睹的。但这些成绩与中共十八大确定的建设和建成法治政府的目标和要求相比,与实现国家治理现代化的目标和要求相比,却还存在着相当大的差距。  
     在我们的各级各类媒体和网络上,我们经常还可以看到一些地方和部门背离法治,违法治理的事例:相关公权力行使者无视法律,无视公民权益,专断、恣意、不作为或乱作为,为追求“政绩”任意侵害公民权益,最后导致社会矛盾激化,甚至引发群体性事件的报道。  
    下面我们仅以最近媒体和网络曝光的几起事件为例,来分析一下当前法治政府建设中存在的相应问题和解决之道。  
    4月14日,《甘肃经济日报》等媒体报道,甘肃兰州市威立雅水务集团公司4月10日17时至11日凌晨2时,其出厂自来水笨含量高达118微克/升至200微克/升,远超出国家限值的10微克/升,严重威胁居民饮水安全。兰州市政府至当日下午4时30分才召开新闻发布会,证实笨超标属实,告知市民“未来24小时不要饮用自来水”。后经查明,引起自来水笨超标的原因是自来水水源周边地下含油污水,而油污水形成的主要原因为原兰化公司原料动力厂芳烃抽提装置于1987年发生物理爆破事故和2002年原油蒸馏车间出口总管发生开裂着火 使渣油泄出渗入地下所致。事故隐患存在这么多年,有关主管部门和监管部门竟一直未能发现和处理,最终酿成事故。  
    4月19日,《温州都市报》报道,浙江苍南一市民黄某对城管执法行为进行拍照,城管强制制止,进而殴打黄某,致其嘴唇出血和身体受伤,引起围观群众愤怒,以至发生群殴城管执法人员和打砸城管执法车辆事件,造成5名城管执法人员受伤,其中1 人被打休克。为什么会发生这种悲剧?行政机关公开执法为什么不允许市民拍照?即使市民拍照有错,执法人员能对之大打出手吗?  
    5月12日,《浙江新闻网》报道,5月10日上午,浙江杭州市余杭区中泰及附近地区出现群众因反对垃圾焚烧项目选址而进行规模性聚集。聚集人员封堵02省道和杭徽高速公路,一度造成交通中断,并有人趁机打砸车辆,围攻殴打执法管理人员。有多名民警、辅警、群众不同程度受伤,数辆警车和社会车辆被掀翻。这种垃圾焚烧项目选址事件和类似的PX项目选址事件为什么屡屡发生?我们除了埋怨群众法治观念淡薄,轻信坏人挑拨外,是否也应反省我们政府自己治理能力不佳,在信息公开和决策民主化、科学化规范化方面存在严重不足或缺陷呢?  
    7月29日,《中国青年报》报道,今年7月16日,江苏省泗洪县7名进京上访人员在《中国青年报》门前集体喝农药,原因是他们的房屋被当地政府强拆,补偿不到位,他们不服上访(共29次),当地政府不仅不解决他们的问题,还抓他们进信访学习班,被套黑头套、殴打、罚站、不给饭吃、侮辱等。公民权益被侵害,告状无门:到法院起诉法院不受理,到信访部门信访不仅不接待,还要惩治他们,这不是逼着当事人走极端吗? 
    7月30日,《北京晚报》报道,北京丰台区东高地居民小卓和他的邻居们从2007年起,就开始向各有关部门反映,北京丰台区东高地与大兴区旧宫交界处的万源北路交通严重拥堵。2008年该路段拓宽工程被立项,但6年过去了,960米的道路至今只修了500多米,万源北路仍然是两头粗中间细的“脖子路”。6年时间,不知有关政府部门是怎么监管的?法治政府是责任政府,不知有关问责主体是否对监管机关启动过问责程序?  
    7月31日,《新京报》报道,辽宁北镇市猪贩刘刚,2008年从外地购买了146头猪,途经山东郯城动检站时,被告知猪不合格,需交钱重检。刘交了300元,动检站当即重检合格。但刘回辽宁次日,146条猪全部死光。刘怀疑猪死是源于动检站检查时染病。为此他开始上访。山东临沂市有关部门两次将之关进精神病院,强制打针灌药。直至其写下“保证不再上访”的保证书后才将之放出。法治政府是保障人权的政府,一个政府部门怎么能将一个对政府行为有异议的公民送进精神病院,强制其不上访和不对政府行为提出异议呢?  
    以上事例说明,我们目前的国家治理离法治和现代化的目标和要求还相距甚远。法治政府建设和国家治理现代化是紧密相联系的。不推进法治政府建设,不可能有国家治理现代化,不可能有国家治理能力的提升。要改进国家治理,提升国家治理能力,当下迫切应在以下几个方面有所作为。  
    ——进一步推进治理的公开透明。现代国家治理的公开透明,不仅是民主国家政体性质的要求,而且是现代国家的治理不断适应社会经济和科学技术发展的必须。在当今的风险社会,没有公开透明,社会公众不可能有效应对随时可能发生的各种突发事件,如各种自然灾害、食品安全、环境污染事件,以及恐怖袭击等。没有公开透明,民众也不可能理解政府在常态条件下做出各种决策和执行行为的根据、理由,从而不可能给予政府治理有效的合作,有时甚至还会造成官民对立,导致群体性事件的爆发,如近年各地不断发生的公众聚集反对垃圾焚烧项目和PX项目的事件。现代法治要求,政府不仅对于重大决策行为应公开透明,对于具体的行政执法行为,其行为的根据理由也应公开透明。 
     《人民日报》8月3日第一版“今日谈”《光说“不行”怎么行》的作者讲了他亲历的一件小事,对此即很有说服力:“前不久,到某地调研城市管理执法。这里执法人员不多,但街区管理井然有序,城管小贩相处和谐。‘执法困境’为什么在这里不存在?答曰:执法管理时,不是冷冰冰扔给群众一句‘不行’,而是讲清楚‘为什么不行’,提供‘怎么做才行’,群众理解了,也就配合了,工作自然就顺利了。”  
    ——进一步推进治理的公众参与。现代国家治理的重要特征是公众参与和治理主体的多元化。传统国家管理的特征则是治民而非民治,管理主体是单一的,其理念是政府万能,其管理风格是政府“包打天下”。在这样的管理体制和管理模式下,政府即使为民众办好事,为民众提供服务,民众往往也不领情。不仅得不到民众的拥护和赞誉,反而可能招致怨声载道。比如,政府进行旧城区改造,拆迁棚户区,应该认为是为民众办好事,但这一好事却曾引发出民众多少血与泪的悲剧这种悲剧,甚至现在还在某些地方一而再,再而三地上演。为什么?原因可能是多方面的。但其中一个很重要原因就是政府专断,没有发动和推进广大公众,特别是利害关系人的广泛参与。而另外也有些一地方采取另外的方式做这件事:吸收旧城区、棚户区的居民讨论拆迁计划和方案,参与拆迁计划和方案的执行,效果就好得多,“钉子户”大为减少,因强拆死人伤人的悲剧很少发生。例如,据媒体报道,安徽省合肥市自2006年以后改造旧城区,拆迁总面积达960万平方米,拆迁总户数45746户,没有发生一起强拆事件和群体性事件,其中即有这方面的经验。(未完待续)


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