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社科院:户籍改革不能只让少数精英落户 
作者:[社科院] 来源:[第一财经日报2015年12月26日] 2016-01-02

中国社会科学院25日发布研究报告称,户籍制度改革不应只考虑精英的发展。差别化落户政策也不应该成为人们进入城市的层层筛选。

报告称,“如果把当地户口当成奖励有才能的人的奖品,把户籍改革变成让少数有能力的精英得到他们想得到的城市户口,那么这种改革恐怕不但解决不了根本问题,还会带来新的社会矛盾。”

12月25日,中国社会科学院马克思主义研究院、华图政信公共管理研究院、社会科学文献出版社共同在京主办”城市基本公共服务满意度评价理论研讨会暨2015年《公共服务蓝皮书》发布会”。

社科院最新调查结果显示,有超过半数的受访者认为传统户籍制度有问题,其中,13.77%的人认为“有问题,要彻底取消”。

户改本质是公共服务均等化

社科院表示,国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》体现了国家对于户籍制度改革的基本思路,地方基于《意见》的指导也因地制宜地进行了各自的探索。目前,在进行户籍制度改革的过程中,仍有诸多问题需要考虑。

蓝皮书认为,户籍制度改革不应只考虑精英的发展。虽然户籍制度改革要充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力,实施差别化落户政策,但是这种差别化不应该成为人们进入城市的层层筛选。如果把当地户口当成奖励有才能的人的奖品,把户籍改革变成让少数有能力的精英得到他们想得到的城市户口,那么这种改革恐怕不但解决不了根本问题,还会带来新的社会矛盾。

“户籍制度改革的本质,是基本公共服务的均等化。”蓝皮书说,户籍制度仅是一种登记制度,本身无所谓好坏,户籍制度改革要逐步剥离附着在户籍上的各种公共服务和社会福利,真正让人们享有均等的公共服务,到那时户籍制度将会真正淡化。当户籍制度不再成为人们关注的热点时,也许才是户籍制度改革的成功之时。

对于积分制落户制度,蓝皮书表示,积分制落户只是旧户籍制度向新户籍制度改革过程中的一个过渡,不是终点。当前不少城市都逐步试点了积分落户制度, 这种政策调整可以引导人口“梯度转移”,有效预防城市病。但是这种制度只是对旧户籍制度的一种破题,一种过渡,并不是真正的户籍制度改革,如果仅仅通过积分制改革将城市再次划分为小城市、大城市、特大城市,那么积分落户制度反而可能成为户籍改革的又一个障碍。

传统户籍制度“四宗罪”

蓝皮书介绍,社科院相关课题组此前对全国38个城市中24000余位受访者对传统户籍制度的评价进行调查,从2014年和2015年的调查情况来看,我国户籍制度确有改革的必要性。

蓝皮书分析,现有户籍制度弊端日益显露,体现在四个方面:

传统的户籍制度是建立在城乡二元结构的基础之上,带有浓厚的计划经济体制色彩,与现在的社会主义市场经济体制不相适应,已经不能满足日益发展的政治、经济、社会的现实需求,成为社会资源尤其是人力资源合理配置的阻碍,阻碍经济的可持续发展。

传统的户籍制度造成了事实上的公民地位上的不平等,现有户籍制度在发展过程中,绑定了许多社会福利和公共服务等附加属性,这些附加属性才是造成公民之间不平等的原因,造成城乡之间、工农之间、不同城市之间的不平等状态,加剧了社会分化。

传统的户籍制度影响我国城市化进程的可持续发展。改革开放以来,我国每年都有大量的农村人口流入城市工作,却由于户籍的原因不能顺利在所在城市落户,也不能享受城市所提供的社会福利,造成了大量农民工游走于农村与城市之间,形成了“伪城市化”或“逆城市化”现象,并造成了城市化不完全、不幸福、不可持续的现象。

户籍制度强化的城乡差距使城乡之间的要素市场(尤其是土地)严重扭曲,土地财政盛行,导致农村土地纠纷频发,不少失地农民成为无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的“流民”,形成不安全的“伪”城市化。

反对声音逐年高涨

调查发现,对传统户籍制度的反对声音逐年高涨。数据显示,2015年仅有10.45%的受访者认为传统户籍制度“非常好,应继续坚持”,比2014 年的12.88%下降了2.43个百分点;2015年有38.29%的人认为当前的户籍制度“有问题,但应当通过实行居住证制度逐步改变”,这一比例较2014年略有增长,再加上13.77%的人认为“有问题,要彻底取消”,合计有52.06%的受访者认为传统户籍制度有问题。剩下还有37.50%的受访者表示“说不清楚”。

蓝皮书介绍,1958年实施的《中华人民共和国户口登记条例》第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。在此基础上,我国的户籍制度确立了一套具体管理制度,内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。

这个条例以法律形式严格限制农民进入城市。与之对应的是,自改革开放以来,我国每年有大量的农民涌入城市工作,中国的城镇化目前已经达到54%,除去38%的城镇户籍人口外,有16%的人在城镇工作却没有对应的城镇身份,这导致大量农民工无法享受城市居民的公共服务,“如果不能适时推进改革,将很有可能导致城镇化逆转”。

2014年7月30日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。文件提出,此次改革的一大目标是到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务、依法保障公民权益的新型户籍制度,努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。


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