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发展引导型援助:中国对非洲援助模式探讨 
作者:[张海冰] 来源:[世界经济研究2012.12] 2014-11-07

【核心提示】本文将中国对非洲援助模式界定为“发展引导型援助模式”,认为它是一种通过“援助+合作”的平等方式帮助和引导受援国实现自主发展,并最终实现受援国与援助国共同发展的援助模式。在援助理念上,坚持“平等互助、共同发展”; 在援助方式上,强调“平等协商、互利互惠”; 在援助目的上,致力于“以援助促发展,以发展促合作、以合作实现共同繁荣”。总之,中国对非援助已经形成了自己独特的理论基础和实践特色。

  2011 年《中国的对外援助》白皮书将中国援助的特点总结为: “坚持平等互利,注重实效,与时俱进,不附带任何政治条件,形成了具有自身特色的模式。”如何界定中国特色的援助模式,学术界出现了两种不同的看法:“互利型援助模式”和“利己主义的援助模式”。本文认为这两种看法都不足以体现中国对非援助的本质特征,并提出将中国援非模式界定为“发展引导型援助”。

一、关于中国对非援助模式的两种代表性观点

  关于中国对非洲援助的模式的争论,有两种比较具有代表性的观点: 一种认为中国对非洲的援助是不负责任的利己主义援助模式,主要以西方国家的媒体和学者为代表; 另一种认为中国对非洲的援助是一种互利模式,主要以中国学者为代表。

  1. 利己主义的援助模式

  就利己主义的援助模式而言,其视角主要放在了中国援助非洲的动机和目的上,代表性的观点有: ( 1) “能源导向论”。该观点认为中国对非援助的主要目的是为了获取能源,中国提供的不附加政治条件的援助为非洲一些“问题国家”提供了回旋余地,而这将带来可怕的结果,使得在诸如苏丹这些独裁国家的国际努力付之东流。( 2) “援助方式有害论”。该观点指出中国的援助给一些“不良国家”或“独裁政府”提供了政治和经济支持,树立了坏榜样。中国之所以坚持不附加政治条件的原则主要还是出于避免他国干涉中国内政的顾虑,防止西方对台湾问题、涉藏问题等中国内部事务的干涉。( 3) “新殖民主义论”。该观点认为中国对非援助也并不像其宣称的那样高尚,具有明显的利益导向,比如中国一方面不顾受援国的经济发展,向其出口廉价制造品,占领受援国市场; 另一方面以获取能源资源为目的,采取了利益导向和能源导向的援助措施,是“新殖民主义”。尽管中国强调“授人以鱼,不如授人以渔”,但是中国的成套项目援助适用的是中国工人,使得受援国当地人很难有机会学习这些重要技术。中国不附加政治条件的援助是一种愉悦受援者的援助方式,在使受援国政府满意和增强双边友好关系方面是非常有效的。

  利己主义援助模式的看法,揭示了这样一个事实:国际社会对于中国援非的实际情况并不了解,中国对于自己的援助情况的公开和宣传也不充分,这就给了西方一些学者和媒体蓄意制造各种负面评论来混淆视听的机会。近年来,国内学者关于中国对非援助的研究成果越来越多,但是和中国对非援助的丰富实践相比,研究依然落后于实践。总的来说,我们缺乏对自己援助模式的话语权优势。

  2. 互利型援助模式

  在多数中国学者眼中,因为中国是一个提供援助的发展中国家,因此有可能为世界提供独特的援助方式,进而丰富人类的发展经验,加深人们对于多样化发展道路的理解。在总结中国对非洲国家援助特点时,中文文献中出现频率最高的三个核心词汇是“平等互利”、“不附加政治条件”和“共同发展”。因此,从对非援助的“对等性”和“互利面”来界定中国援非的模式已经成为一种共识。例如,中国学者丁韶彬从社会交换论的视角认为,“究其本质,中国的对外援助是一种互惠互利的交换。”“根据社会交换论,援助交换不一定是一次性的、即时的交易,也不是明确的讨价还价; 它往往具有延时性和弥散性。援助方给受援对象以其所需要的资源,受互惠互利的规范和希望继续获得资源的动机的驱动,受益者在适当的时机回报以施惠者之所需。因此,即使中国不明确提出提供援助的条件,甚至声明无条件援助,受援国也会遵循互惠互利的基本规范予以回报”。

  互利援助模式的界定,强调了中国对外援助的利益面,但是对于中国援外的责任面和贡献面则没有予以充分考虑。以中国对非洲国家的援助而言,有很多实际案例表明,中国援助并非以利益交换为重,从建国初期的“穷帮穷”,只算政治账,不算经济账的援助,到目前在非洲的医疗援助、农业援助、人力资源培训等形式各样的援助,更多地是出于人道主义、国际主义和提高非洲自身发展能力考虑。作为发展大国,中国还通过国际多边发展机构如世界银行进行援助合作,反映出中国在国际发展援助领域内的利他贡献。因此,如何全面总结中国援非模式仍然需要深入探讨。

二、“发展引导型援助”的定义

  将中国对非洲的援助模式界定为“发展引导型援助”,是基于中国特有的政治、经济、战略、历史、文化等背景下所形成的对非援助的动机、内容、方式和行为模式。“发展引导型援助”是一种通过“援助+ 合作”的方式帮助和引导受援国实现自主发展,并最终实现受援国与援助国共同发展为目的的援助。在援助理念上,坚持“平等互助、共同发展”; 在援助方式上,强调“平等协商、互利互惠”; 在援助目的上,致力于“以援助促发展,以发展促合作、以合作实现共同繁荣”。

  在“发展引导型援助”的界定上,之所以用“引导”而非“主导”,主要是基于三个方面的因素考虑: 首先,从“引导”和“主导”的字面含义看,“引导”是带领、启发诱导的意思。“主导”是指占据主要地位并引导事物向一定方向发展。“引导”更能体现中国对非援助的平等性和协商性。非洲的发展主要还是依靠非洲自己,中国的援助只是协助性的、引导性的,中国始终尊重非洲受援国的意愿,并认为非洲发展的决定权应牢牢掌握在非洲人手里。在非洲的发展方向和发展道路上,中国认为非洲应享有充分的自主权。其次,从中国对非援助的本质看,与西方国家存在实质性差别,中国坚持平等相待、互利合作式的援助,而非西方国家条件先行、单向施予的援助方式。如果说西方国家是借助援助“指导”非洲国家实现发展的话,中国则是通过援助和广泛的经济合作“引导”非洲国家找到适合其自身条件的发展道路。最后,之所以说是“发展引导型援助”,意在说明援助只是引导发展的一个助力,而非实现发展的主力。将发展的希望完全寄托在援助上,是不现实的。中国采取的是“援助+ 合作”的大援助观或者说是发展合作观,通过多种渠道协助并引导非洲国家探索实现自主发展的道路。

  具体来看,“发展引导型援助”具有以下几个特征:首先,“发展引导型援助”在援助目标设定上,发展始终处于优先排序。通过援助促进非洲受援国的自主发展是中国对非援助的初衷也是目的。对中国而言,发展是最重要的历史使命和政治责任,一个建立在半殖民地和半封建社会基础上的新中国始终将发展问题放在民族独立和国家复兴的历史高度上。恰恰是中国深切地知道发展对于受援国实现独立发展的重要意义,因而不难理解在对非洲的发展援助上,中国专注于发展目标,尤其是帮助非洲国家实现经济发展。虽然西方主要援助国的官方发展援助也是以实现发展为目的,但是在实际的援助目标优先排序中却是援助国意愿优先、受援国意愿次之。例如,美国的官方发展援助密切配合美国的全球战略,不同历史时期被赋予了不同的战略使命,因而衍生出不同的援助前提条件,这些援助附加条件无一不打上美国特有的战略色彩。欧洲国家对非发展援助的特色则是在发展问题上始终认为良好的制度建设是发展的前提,在对非洲发展问题上以良治为目标的制度输出和制度干预始终没有中断过。日本对非洲的援助随着日本国家战略的变化而出现调整,但是从服务“经济大国”转向服务“政治大国”的对非援助战略的转变,始终没有摆脱欧美的价值窠臼。而且,日本在其传统的“贸易、投资和援助”三位一体的综合开发援助基础上,又为发展援助加上了新的服务日本“政治大国”的战略目标。如此多重的发展援助目标也正是其综合开放型援助模式真正“综合”的一面。总的来看,西方的发展援助虽然也以发展为名,但是在实施过程中,诸多的附加条件和制度改革前提往往使得援助偏离发展主线,导致的结果是援助手段或条件实现本身成为目标,而发展目标本身却被忽略了。非洲受援国为了能得到援助,迎合援助国满足援助附加条件成了头等重要的事情。中国的援助则始终坚持以发展为首要目标,始终因循发展主线,致力于推进受援助国实现真正意义上的独立自主发展。

  其次,“发展引导型援助”在援助理念上,强调“平等互助、共同发展”。在援助理念上,中国对非援助是以一种平等的合作伙伴身份,重视在发展领域内的互助与合作,致力于实现共同发展。中国在对非援助上,完全不同于西式的“精神导师”风格,以务实有效的“援助+合作”的方式,身体力行的示范和帮助非洲探寻经济增长和发展之路。在给予非洲国家援助的同时,也和非洲国家开展各种形式的经济合作,在合作中加强非洲受援国的经济发展能力,为受援国带来经济发展机遇并创造条件。在“援助+ 合作”的大援助观下,中国并不回避经济利益,互利和互助是中国对非援助的一个基本宗旨。对中国而言,非洲不是“徒弟”,而是结伴而行的“伙伴”。最后,“发展引导型援助”在援助方式上注重“平等协商、互利互惠”。在援助方式上,中国讲求务实合作,讲求实干精神,一切为了发展,一切围绕发展。在充分了解非洲国家意愿的基础上,只要是有利于促进非洲国家发展,有利于改善非洲受援国民生福利的,中国在力所能及的范围内都给予了最大程度的支持。历届中非合作论坛所推出的援助举措就是最好的例证。中国的强国之路是在“发展才是硬道理”的口号下走过的,无论是中国政府还是中国工人,苦干精神已经是中国形象的一个标签。在非洲的烈日下,中国工人高强度的工作量和耐得住苦的形象已经是屡见不鲜。可以说,埋头苦干是中国发展精神的一个集中体现。中国以自己的资金、技术和经验为非洲受援国注入发展因子,这个因子既包括有形的援助支持和经济合作,也包括中国在探索发展道路上积累的经验和踏实苦干的榜样力量。中国对非援助的方式不是单向的给予,而是通过援助和双向的合作帮助非洲受援国实现自主发展,具备自我发展的能力。在发展的同时,拓展中非合作领域,最终实现中非共同发展和共同繁荣。作为发展中国家的一员,中国不仅积极援助非洲,重视农业、制造业、基础设施建设、技术和人力资源等领域的援助力度,而且在国际社会上始终积极呼吁和倡导增加对非洲的援助和关注。作为中国对非援助的有力支持手段,中国还积极探索与非洲国家开展灵活多样的务实合作,在发展的道路上结伴而行。在发展的道路上,中国深知援助不能越俎代庖,不能采取强加干预的方式,唯有通过平等的合作、互利互惠的合作,才能使中非在发展合作领域结出丰硕的果实。

三、“发展引导型援助”的理论基础

  援助理念的形成远比我们想象的要复杂得多,至少有三种文化在发展援助理念的形成中发挥着重要的影响力,这三大文化是: 外交文化、受形势制约的经济文化,以及事实上更为边缘的发展文化。在中国对非洲的发展援助中,同样渗透着这三种文化的影响。归结起来,中国对非洲发展引导型援助理论主要由四根支柱构成: 和平发展的世界观、平等相待的国家关系观、互利共赢的合作观、以及共同发展的目标观。

  1. 和平发展的世界观

  无论是从中国自身的发展战略看,还是从中国看待世界的视角看,和平发展始终是当今世界的主题。中国始终倡导并坚持走和平发展道路,并为实现上述目标不懈地努力。和平发展是新时期中国外交理论体系的精髓,是中国看待世界局势和处理国家间关系的基本出发点。只有发展才是解决贫困、冲突、恐怖主义活动等威胁国际和平的根本出路。当前,国际形势继续发生复杂深刻变化,但和平与发展仍是时代主题。维护和平、促进发展、加强合作是世界各国人民的共同愿望,发展经济、摆脱贫困、改善民生也已成为非洲新的历史潮流。

  2. 平等相待的国际关系观

  在对非洲的援助实践中,中国始终坚持并积极倡导主权独立和主权平等原则,任何一个国家都不得把自己的意志强加于他国,反对任何形式的霸权和干涉,坚持平等相待的国家关系观。这不仅表现在中国捍卫自身主权独立和完整,也体现在倡导并身体力行对他国尤其是接受中国援助的发展中国家的主权尊重。中国建国初期的领导人毛泽东曾明确指出: “国家不应该分大小。我们反对大国有特别权利,因为这样就把大国和小国放在不平等的地位。大国高一级,小国低一级,这是帝国主义理论。一个国家无论多么小,即使它的人口只有几十万甚至几万,它同另外一个有几万万人口的国家,也应该是平等的,这是一个基本原则,不是空话”。

  中国改革开放的总设计师邓小平也不止一次地提出:“各国的事情,一定要尊重各国的党、各国的人民,由他们自己去寻找道路,去探索,去解决问题,不能由别的党充当老子党,去发号施令。我们反对人家对我们发号施令,我们也决不能对人家发号施令。这应该成为一条重要的原则”。

  3. 互利共赢的合作观

  中国和非洲存在共同的利益,这一共同利益的基础在于都属于第三世界,都是发展中国家。因此,中国对非援助的基本理念是,援助不是一种恩赐,而是一种相互支持。其中一方的强大,必然形成对另一方的支持。中国对非洲援助,不仅使非洲国家获益,经济得到发展,人民生活水平得到提高,中国也会从中获益,政治上得到非洲国家的支持,经济上得到非洲资源的支援。历史已经证明了中国对非洲的援助是一种互利关系,周恩来总理在援外八项举措里就明确指出: “从来不把援助看做是单方面赐予,援助是相互的”。《中国对非洲政策文件》中也提出: “中国向非洲提供了力所能及的援助,非洲国家也给予中国诸多有力支持。”中国援助了非洲,非洲也帮助了中国。比如,在恢复联合国合法席位问题上,非洲国家坚决支持中国,在击退西方国家在人权问题、台湾问题上对中国的干涉和指责方面,非洲国家都给予中国最强有力的支持。

  4. 共同发展的目标观

  中国对非洲发展引导性援助致力于非洲的发展。在中国看来,建设国际政治经济新秩序的前提是缩小发达国家与发展中国家的差距,一个和谐世界的基础在于消除地区和国家的不平衡发展。因此,实现共同发展是中国对非洲发展引导型援助的最终目标。中国援外八项原则中的第四项就是“中国政府对外援助的目的,不是造成受援国对中国的依赖,而是帮助受援国逐步走上自力更生、独立发展的道路。”改革开放30 年来,中国援外尤其是对非洲的援助经历了从弱化意识形态、拓宽交流领域到强调互利共赢的三种转变。中非建交50 年来,中国对非洲国家提供了大量的援助,这些援助对非洲国家的经济发展和社会进步起到了积极的推动作用。呈现出以援助促合作,以合作促发展,并最终实现共同繁荣的发展趋势。

四、“发展引导型援助”的实践特色

  在国际发展援助领域,可能没有国家比中国更能体味到在接受援助和实现自主发展中的各种滋味。所谓“已所不欲,勿施于人”的平等理念,就这样天然地融入到中国对非洲援助的实践中。这样一种特殊的情怀和感同身受的理性观察,造就了中国对非洲发展援助的实践特色,这一特色的基础在于: 一方面,扎根于中国自身探索发展和实现现代化的种种尝试和经验之上,尤其是中国在接受西方国家的援助过程中所感受到的和学到的援助经验,也在潜移默化地融入到中国对非援助中;另一方面,贯穿始终的是中国对全球化、非洲发展和自身发展的战略思考,这一点和中国接受援助时始终坚持的保持发展自主权有着密切的关系,中国深知非洲的发展需要合作,但是更需要非洲国家自身的努力。中国对非洲发展引导型援助的具体实践就像一面镜子,展现了中非关系的平等互助本质,也反映了中国对于发展问题的深刻认识。

  1. 平等互助: 受援国和援助国双重身份下的平等援助

  中国基于本民族曾有的数千年文明演进经验与智慧积累而形成的独特历史眼光,基于近代以来中国自身也同样经历的文明沉沦与艰难复兴过程,因而在理解、评估、预测当代非洲大陆发展进程与现代化努力中之种种波折、艰辛和前景时,能够在持富有同情与关爱情感的同时,赋予更开阔、更具有历史理性的包容眼光。因此,中国不会想当然地把自己的意愿强加给非洲受援国,不会以教师的姿态在非洲受援国面前指手画脚,而是让使用援助资金和接受援助项目的非洲国家享有自主权,这给了非洲国家在接受西方国家援助时体会不到的尊严和被尊重感。

  2. 软硬结合: 基础设施建设和人力资源培训相配合

  发展是非洲大陆面临的最迫切问题。在发展的道路上,非洲大陆像一个折翼的天使,始终没能实现经济腾飞。技术和人才的匮乏是制约非洲发展的关键软性因素,基础设施落后则是制约很多非洲国家发展的硬性瓶颈,缺少这两个翅膀,非洲的腾飞缺乏必要的动力。因此,在促进非洲发展方面,如何有效地改善人力资源软基础和基础设施硬件建设,是最为关键的一个突破口。中国政府高度重视非洲发展能力建设,通过与非洲国家开展人力资源开发合作、向非洲派遣援外专家和青年志愿者等,努力帮助非洲国家提升自身“造血”功能。同时,通过加大对路桥等大型基础设施建设的援助和支持,促进非洲内部经济联系和贸易发展,切实提高非洲当地人的技术水平、管理水平和人员素质,为非洲经济注入活力。中国这种软硬结合的举措,一方面强调“两手并进”,既注重基础设施建设,也注重人力资源的软件建设; 另一方面,在基础建设的同时,结合人力资源培训,在提供人力资源培训中,结合基础设施建设所需要的技术和管理等资源的培训,达到良性互补,起到了互相促进的累加正效应。

  3. 内外一致: 援助政策和相关领域政策相协调

  国际援助是一国具有战略意义的融政治性和经济性于一体的政府行为,涉及到外交、安全、经济、文化、法律、技术、金融、人力等方方面面的问题,错综复杂。从某种意义上讲,国际援助还是一种外交行为,从属于援助国的外交战略和政策目标。因此,援助不是一个孤立的政策领域,必须和相关的政策领域比如贸易、投资、旅游等领域相结合,否则,相互矛盾的政策将会相互抵消,从而削弱了发展援助的实际效果。在中国改革开放初期,日本在中国开展的“贸易、投资和援助”相结合的援助模式,或多或少地影响了中国对外援助的认知。中国从日本的援助中看到援助在促进受援国发展的同时也有利于援助国的经济发展。因此,中国对非洲的发展引导型援助,在有效平衡各种政策的相互影响方面给予了高度关注。中国对非洲的援助实践,从最初的单向赠予,正逐步走向多层次、多领域的全面经济合作,帮助非洲受援国实现从“输血”到“造血”的真正意义上的转变。

  4. 探索创新: 国内发展经验与非洲发展的现实需要相结合

  中国对非洲的发展援助一直处在不断的探索和创新尝试中。这种探索和创新建立在中国对外开放、发展经验以及国内扶贫开发的经验基础之上。中国所实行的“发展引导型援助”以促进发展为内核,采取的是一种大援助观,或者说是一种更广泛意义上的发展合作。中国认为,在发展的问题上,如果没有接受援助一方的主动努力,如果没有受援方与援助方的有效配合与合作,要想达到理想的援助效果,实现经济发展是非常困难的。因此,在对非援助方面,中国不仅重视直接的物质和资金援助,更重视通过经济合作的方式帮助非洲受援国找到发展之路,实现自立的可持续的发展。这样一种援助思路实际上源自中国在国内的扶贫开发实践,因此中国对非援助始终有着中国国内探索发展的源源不断的经验创新支持,是一种有着活水源的援助模式。

五、结论

  所谓模式并非一成不变。中国对非洲的“发展引导型援助”模式之所以具有强大的生命力和影响力,关键在于其与时俱进的创新精神和勇于探索的实践尝试。相比于西方援助注重前期论证和后期评估而言,中国对非洲的援助则更重视援助项目的具体实施和落实。在援助项目的确定上,摒弃西方注重的“良治”等标准,以受援国的利益诉求为导向,只要是受援方需要的,同时也是中国力所能及的援助项目,往往都能够比较快地从文本转化为现实。正是这样的雷厉风行和高效率,中国在非洲受援国中获得了比较高的赞誉和认同。中国言必行、行必果的行事风范和实干精神对于非洲伙伴国家而言,不仅仅是一个范例和榜样,在很大程度上,中国对于非洲代表着更多的希望。中国是一个具有成功实践经验的发展中国家。中国采取过许多措施,将外来援助与自身发展密切联系起来,摸索出了一套独具特色的引导、规范和管理外援的方式,这既是中国人民的财富,也是人类减贫和发展事业的财富。中国对非洲援助的实践探索会伴随中国国内社会经济发展和中非合作的深入发展而继续前行,我们有理由相信一些更具创意的援助探索会更多地出现在未来中非发展合作中。在全球化快速推进的今天,唯一不能阻止的是发展的脚步。

  (作者单位:上海国际问题研究院)


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