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Samuel Porteousis:国家安全威胁自由贸易 
作者:[ Porteousis] 来源:[网友推荐] 2006-01-30

香港时间2006年01月17日16:30更新 来源《华尔街日报》中文网络版

    多边贸易体系面临的最具挑战性的问题之一是如何解决自由贸易和国家安全间与日俱增的冲突。从中国在美国的直接投资到欧盟为空中客车(Airbus)提供的补贴,从高科技领域的贸易壁垒到发展中国家的农业政策,这一问题影响到了世界的方方面面。

问题的根结是,多数国际贸易协定都允许签约国可以在涉及国家安全或其他“基本安全利益”问题时不必遵守条约给它们规定的义务。但这些协定却没有试图去界定什么属于国家安全范畴,这实际上是任由签约国凭自己的良知和判断力来完成这一界定。

这种做法过去可能是行之有效的,特别是在冷战时期,当时这些协定的签约国多数是西方国家,它们有共同的政治价值,对究竟是什么构成了这些安全利益也有著共同的理解。当时中国和前苏联国家等还很少是这类国际协定的签约国,它们往往将自己定义为共产主义经济阵营的一员。这些国家对国家安全的定义要更宽泛。

而今天的情况却不同了。自从苏联阵营解体以来,这些前社会主义国家已经日益融入了国际多边贸易体系。中国已经成为世界贸易组织(WTO)的成员国,俄罗斯也正待加入。如果再算上新加入WTO的沙特阿拉伯以及渴望加入的伊朗,WTO这一全球性贸易组织的成员国在政治价值上正日益多元化。所有这些都意味著,冷战期间在处理国家安全和国际贸易间关系时常常体现出的那种心照不宣的模糊性今天已未必适用了。

这种模糊性的害处已经显露了迹象,而这恰恰发端于西方国家所采取的行动。最新一个显著例证是中国能源业巨头中海石油(Cnooc Ltd.)对美国加州联合石油公司(Unocal Corp.)最终流产的收购。美国国会对这一收购的激烈反对最终迫使中海石油选择了放弃,从这一事例上人们可以清楚地看出,对国家安全的宽泛解释是如何被用作干预国际间贸易和投资流动的借口的。

而美国海外投资委员会(CFIUS)所扮演的角色也因此事而暴露在聚光灯下。这一机构负责判断外国对美直接投资对美国国家安全所产生的影响。该委员会有权在外国对美投资已经发生的情况下对其进行审查,并有权在不提供补偿的情况下下令撤资。从去年的中海石油投资案可以看出,CFIUS仅凭一己之力就能阻止外国在美国的潜在敏感领域进行投资。中海石油曾试图要求CFIUS对其竞购加州联合石油公司案进行快速评估,以免此事久拖不决。但CFIUS拒绝了这一要求,从而使中海石油与其竞购对手雪佛龙公司(Chevron)相比处于不利境地。

在其他案例中,任何有可能被CFIUS审查的交易都会使潜在投资者退避三舍。一旦CFIUS启动了审查程序,投资者就有可能放弃竞购。和记黄埔有限公司(Hutchinson Whampoa)在2003年时就是这样做的,当时它对环球电讯(Global Crossing)展开了竞购,而CFIUS在审查该投资案时针对和记黄埔与中国政府的联系提出了含有敌意的疑问。

当然,在阻挠外国收购方面美国并不是唯一一个以国家安全为借口的国家。法国政府于去年12月31日颁布了一项法令,规定政府有权阻止外国机构获得法国11类企业的控股权。禁止收购的企业不仅包括国防设备生产商,还包括赌场。包括德国、意大利、日本、英国和俄罗斯在内的许多其他国家也有以国家安全为由对外国投资进行限制的法律。事实上,除加拿大外,八国集团的所有成员国目前都有这方面的限制,而加拿大目前也正在制定监督外国对加投资的法律。不出所料,法律草案中没有对国家安全予以界定。

目前的情形是,对于如何、以及在何种情况下可以以国家安全作为法律基础、来中断国际贸易和投资的自由流动,甚至西方国家内部也无法形成共识。这可不是什么好兆头。不过鉴于西方国家有著共同的政治价值,它们在这一问题上的分歧无论有多大,与因中国、沙特阿拉伯(今后可能还有俄罗斯和伊朗)以其定义极度宽泛的国家安全为借口不遵守WTO的规定而引发的贸易和投资纠纷相比,也都是小巫见大巫了。

在中国,我们可以看到对国家安全的定义可以是多么宽泛。例如,中国政府以国家安全为由要求国外的互联网公司向其举报网上批评中国政府的言论。在北京看来,社会稳定也是国家安全的一个方面。此外,中国还以国家安全为借口来牟取商业利益,政府2003年时要求所有在华出售无线局域网设备的外国公司都必须使用名为WAPI的本土加密技术,这就要求它们从政府指定的一些中国公司那里获得使用这一技术的授权,而它们以前则可以免费使用名为无线保真(Wi-fi)的同类技术。这一规定使外国公司大为光火,它们声称出台这一保护主义措施的目的就是为了使中国国内企业受益,并使中国本土开发的这项技术在规模达数十亿美元的无线局域网设备市场上成为国际标准。最终,中国政府“临时性”推迟了这项政策的实施。

巴基斯坦、乌干达等发展中国家在拓展国家安全的定义方面也不甘落后,它们在最近结束的多哈回合全球贸易谈判中声称,食品安全“与国家安全和国家主权有著密不可分的联系”,并说“食品不安全”会导致“内部混乱和不稳定”。换句话说,基于WTO的国家安全免责原则,为了防止国家的食品供应太过依赖外国,它们应继续维持对进口农产品的贸易壁垒。

从上述事例中可以看出,对国家安全做出超宽泛的定义可以多么轻而易举地威胁到多边贸易体系。基于国家的“基本安全利益”而免于遵守WTO规则的原则也被一些国家用做了实施贸易保护主义和推出扭曲性贸易政策的借口,这在投资、进口和在境外实施出口限制方面都有体现。

价值观相同的国家间通过达成非正式谅解和举行双边谈判的方式使这一问题的危害性降到最低的时代已经结束了。美国、欧盟和中国等国际贸易体系的重要组成部分目前急需要做的是,应该对国家安全理由可以在多大程度上干涉商业活动设定一些各方公认的限度。

(本文作者Samuel Porteousis是Navigant Consulting负责亚洲诉讼和调查业务的董事总经理,他常驻上海和香港。)


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