国际在线 www.crionline.cn 2005-11-16 08:48:29 　

    新加坡以它高度的经济发展，廉洁高效的政府和优美舒适的环境赢得了世界的普遍赞誉。新加坡的治国经验特别为改革开放后的中国政府所重视，1978年11月，邓小平访问新加坡时在与新加坡政府正式会谈以后，邓小平与李光耀单独闭门谈了3个小时。这以后邓对新加坡的经验赞口不绝，并对高层领导多次谈到要向新加坡学习（后来李光耀资政也几乎成了中国领导人的资政）。所以我国有很多高级领导人都访问过新加坡，大量的中下级领导人和官员被派去学习和培训。所以，新加坡的经验是中国从高层到地方官员高度认可的、并一直认真学习的榜样。

　 在被我国官员学习和学者介绍的新加坡经验中，有几点被尤为推崇：一是威权体制，把新加坡的高速经济发展归结于一党执政的权威主义体制；二是“高薪养廉”制度，把新加坡的政府廉洁归结于“高薪养廉”；三是严格管理，把新加坡政府高效和良好的治理归结于严刑峻法的管理。2005年7月到10月，我有幸被新加坡国立大学东亚所邀请做访问研究，使我有机会对新加坡的制度作亲历考察。我发现上述被国内官员学者推崇的新加坡经验有很大的偏颇和误解，使人们对新加坡的了解有相当大的误导。我想谈谈我所了解到的新加坡的经验，及我们应该向新加坡学什么的一些看法。

　 民主机制下的威权政治

　 新加坡确实是一党执政权威体制发展经济的成功范例。这一点被广泛地用来证明权威主义体制有利于经济发展，经济发展不要搞民主。

　 不错，新加坡是一个建国40年来一直由人民行动党一党执政的国家。李光耀也一直以新加坡是一个国土狭小、资源贫乏的小国，不能出现多党纷争政治，否则将难以生存这样的话来警告国人。新加坡也确实在人民行动党的领导下取得了巨大的成功。这些都是不可否定的事实。我认为，新加坡的成功并不在于它的权威体制，而在于它充满着深深的忧患意识和发愤图强的精神，特别是人民行动党在民主制的框架下，全心全意为民服务，以争取人民支持的结果。

　 要了解新加坡经验，必须了解新加坡的人民行动党和它的政治制度。新加坡到底是一个什么制度？是民主制还是个专制政府？它有一个完全英国式的议会民主制度，而又有一个列宁主义的政党；有一套英国留下的法治传统和公务员制度，又有一套融合儒家和法家思想治国的理念；它以英文作为官方语言（就是官方接受的都是西方文化和西方的思维方式），但又有76％的人有中国血统（又有很深的中国人的品性）。

　 人民行动党有很多与中国共产党相似的地方，它以为人民服务为宗旨，有严密的党组织并有党的外围组织职工总会、青年团和妇女团，特别在基层有党支部。有一套像中共早期严格发展党员的制度，党有很强的组织动员能力。但是，它与中国共产党有根本不同的地方，它不是一个以劳动者为基础的政党，而是一个精英分子政党，早期有些普通劳动者入党后被请出了人民行动党。它是个以共产党为对手、主要与共产党斗争中发展起来的政党。它是一个议会制政党，而不是一个革命党。它是通过多党竞选上台的，并且必须赢得五年一次的国会选举才能执政，政府官员必须通过像西方议员一样的竞选过程。当然目前的选举并不是很公正的：人民行动党作为执政党，利用手中的权力，制定选举规则、运用财政和政府资源、操控选举程序（如在选区划分、候选人资格审查等）、掌控媒体舆论，甚至最后不惜用司法手段打压反对党。但不管怎样，它形式上还是多党制，党还是要靠打“选战”，最终要靠多数人民的投票支持才能执政。党不能强迫人民投票，而只能靠讨好人民、取信于人民才能执政。正是这一点，是新加坡人民行动党长期执政并被人们和国际社会承认其合法性的基础。

　 尽管反对党非常弱小，在相当一段时间里无法挑战人民行动党，尽管执政党可以利用行政、司法和媒体各种手段打压反对党。但是，反对党对人民行动党仍然有很大的压力，人民行动党对待选举的认真态度，与西方多党制国家政党竞选有相同之处。由于人民行动党最早是靠议会民主制上台的，尽管长期由它一党执政，它可以利用各种民主的手段保证自己的地位，但它不能废除民主制形式。它虽然有列宁主义政党的组织，但它一直保持着党内民主、党内的开放思想和不同观点。另外还有很重要的一点，就是执政党是通过议会和政府等政权的形式执政，而不是通过党直接执政。竞选国会议员，国会议员在联系人民群众与政府方面起着支撑整个政权的作用，这点与西方民主的国家没有区别。

　 所以，由上述而判断，新加坡基本是个民主政体，但实行权威统治。人民行动党执政基本上还是建立在人民支持这一合法性基础上的。正是这一点使新加坡权威统治具有了合法性。人民行动党以“为民服务”为宗旨，通过议会选举途径和国会议员大量、深入、细致地做选民工作，争取选民支持而取得执政，使“为民服务”通过议会制度和国会议员的活动，落实在行动上。我认为这是中国共产党在“提高党的执政能力”，真正实现“以民为本”的执政理念，应该学习和借鉴的地方。

　 新加坡的成功主要不在于它的权威主义，而是真正“为民服务”。如果只讲新加坡人民行动党权威统治一面，不讲它时刻为民办事，为争取人民支持和选票的民主基础，只讲严刑峻法的管理，不讲它高素质的公务员队伍和娴熟的法治水平，就是对新加坡经验的极大误解。

　　有人说，廉政光靠决心和信念是不行的。我认为，如果创业的第一代领导人有这种强烈的责任感和坚定的信念，即使没有制度保障，而靠领导人以身作则，也可以在他有影响的时候保持政府廉洁。毛泽东时代也做到了这一点。新加坡才建国40年，第一代领导人李光耀时代还没有过去，如果没有别的制度，光靠这一点也是可以保持廉政的。

　　李光耀不但有这种决心，而且长期以来确实以身作则，从当总理开始他每月拿3500新元，上世纪70年代初，他把部长的月薪从2500新元提高到4500新元的时候，他还是拿3500新元，直到1985年。直到现在，新加坡领导人一律都没有政府雇佣的园丁、厨师和佣人为其服务。更何况，人民行动党不仅有理想、信念和决心，还逐步建立起一套制度来保障廉政。

　　在证据上，对官员腐败采取有罪推定

　　首先是依靠建立以减少腐败机会为主旨的反腐法律制度。1960年，新加坡政府就修改了早年殖民时期的《预防腐败法》（POCA）。这个法律的宗旨是采取一切可能的措施去减少腐败的机会，并使得腐败发现起来更容易，然后用严厉、及时的惩罚来阻吓犯罪。这个法律对贪污、贿赂行为作了广泛的规定；对各种腐败的形式作了明确的规定；在证据上，对官员腐败采取有罪推定，如果一个官员被发现生活阔气，消费明显超过收入，或拥有与收入不相称的财产，法院就可以此作为受贿的证据；法律还给予反贪人员很大的调查取证权，规定被控方家属和证人有提供实情的义务，否则将受到严重处罚。

　　其次，采取一切可能的措施减少腐败的机会，是新加坡反腐败最重要、最有效的经验。新加坡政府是世界上少有的掌握国家和社会资源，并大量进行政府投资的政府，很多大的建设项目都由政府投资，有80％的居民住的组屋是由政府盖的。钱权交换的机会是很多的，但是由于各种制度健全，堵塞了腐败的渠道，使得官员没有机会腐败。这种制度就是权力分配的分散化，凡重大决定都防止任何一个官员可以个人作主，而是几名官员共同参与决定，政府合同由不同的级别审查决定，各种责任非常明确。

　　第三，强有力和有效的反贪调查局（CPIB）。现有77人的反贪调查局直接在总理领导下工作，是防止和打击贪污贿赂的利器。它的成功在于：它在新加坡得到人民的高度信任；它被赋予很有效的权力和手段，如任何证人一旦受贪污调查局传唤，都必须前往据实报告，如果发现提供假信息或误导性信息，将面临罚款和监禁处罚。新加坡毕竟很小，反贪机构能有效地监控官员，有腐败行为也很容易得到揭露。

　　一国的反贪是否成功、有效，有两点是十分重要的：一是制止犯罪不在于它的法律是否严厉，而在于犯罪者受处罚的概率。如果违法者受处罚的概率很小，即使再严厉的处罚都不足以制止犯罪。如果犯罪被发现的概率很高，它的震慑作用是巨大的。一位专家告诉我，新加坡贪污犯被抓的概率高出菲律宾40倍。在贪污犯被抓概率低的情况下，被抓的贪官往往还很不服气，会说：为什么抓我不抓他？认为被抓只是运气不好。所以很多人心存侥幸。

　　另一重要因素是对犯罪的规定必须明确。一旦触犯规定就必须给予处罚，不能再考量各种因素，如看官职大小、是否有背景、或者认为违法的太多了（如法律规定官员接受1000元即为受贿，不能因为人数太多就内部掌握接受1万元才处理）等因素。这样，就把制裁界线给模糊了，人们不知界线在哪里，就会得寸进尺。新加坡这方面非常干脆，只要发现触线的人都会受到处理。60年代，曾有一位部长反对购买波音飞机，但私下透过人向波音公司表示愿意提供有偿服务。被告发后，尽管只是嫌疑，李光耀也果断地解除了他的职务。这位部长最后被人们唾弃潦倒落魄。

　　第四，政府公开透明。没有公开透明就没有廉政，政府暗箱操作是腐败之源。公开透明包括各方面，政务公开透明，所有的办事程序都法制化、公开，如某工程招标，都是非常透明的，如果人们有怀疑，可以投诉。有关部门都应提供材料，并作出解释。

　　官员的财产都是公开的，人们对官员的财产有疑问，可以投诉，有关部门应调查并向人们作出解释，包括对李光耀本人的投诉也不例外。1995年，有人投诉李光耀父子在购房中有不公正交易。总理吴作栋下令调查李光耀和李显龙（当时副总理）两处购房过程。调查表明，这两处购房在预售中发展商给他们父子10％以内的折扣。成交后由于市场房价飞涨，于是有人就向有关部门投诉。李光耀要求将调查结果彻底公开，并把它提交国会讨论。在辩论中，反对党也认为这个折扣是市场的一般做法。由于不遮掩，完全公开披露，使此事完全化解。

　　第五，新加坡政府的廉洁还在于它经过几十年的国民教育，公民具有良好的素质，已经建立起廉政的良好的舆论氛围和社会文化：人们把贪污受贿的公职人员看成社会公敌。加上新加坡是个法治社会，人们都自觉地依法律规则办事，而不会首先想到去打通关系。所以，靠行贿办事在新加坡自然就很少。

　　新加坡的廉政来自一整套的政治理念、社会、文化氛围、政府透明、法治和严厉查处机构等，高薪是其中一种因素，但决不是主要因素。新加坡反腐的成功在于做到了使公职人员“不能贪、不想贪、不敢贪”。把新加坡的廉政归结“高薪养廉”是错误的理论。仅靠高薪是不可能养廉的，因为对大多数人来说，贪婪是无止境的。否则，你不能解释为什么那么多高官有很好的生活条件和待遇，还要贪几百万、几千万，这是为了生活吗？前印尼总统苏哈托家族贪污拥有420亿元资产（大概可以占到印尼GDP的40％），菲律宾前总统马科斯掠夺了国家大约50亿到100亿元财富，前秘鲁总统藤森从国库贪污了数百万美元，前扎伊尔总统蒙博托搜刮了大约50亿美元至80亿美元（相当于扎伊尔每年接受国际援助资金的40％），这些作何解释呢？惟一的解释是人的贪婪是无止境的。

　　要防止腐败，让官员可以维持社会中等生活水平是必要的，如果收入太低，以致他们不能维持基本的生计，就必然产生腐败，像印尼和菲律宾政府给公务员的工资只够他们三分之一的生活费，逼得官员只有敲诈，很多外国人在从进海关开始就会遇上敲诈。在让官员保持中等生活水平的条件下，能不能防止腐败就要靠制度和文化了。

　　如果一个国家没有有效并可严格执行的制度，贪污受贿就像在自己的银行卡上取款一样容易，谁都会这么做，即使他已经很有钱。

      秩序不仅靠严刑峻法

　　说到新加坡，人们都对它的花园城市，高效的管理和良好的秩序赞赏不已。而我们过去更多地把新加坡的这些成效归结于严格管理、严刑峻法。

　　新加坡确实是有非常严格的管理，为维护公共卫生和秩序，对违法者处以很高的罚款，如在公交车上吸烟、喝饮料会罚款2000新元（相当于一个人一月的工资）。新加坡还保留古代的鞭刑和绞刑。如对在建筑物上乱涂鸦者和外国人逾期不回国者，都可处以数月的监禁和鞭刑这样的重罚。但是，仅有严刑峻法就能产生现代文明和秩序吗？这点显然不能为各国的历史和现实所证明。我国有世界上最严厉的处罚贪污的法律和数以百计的反对各种腐败的规定，却不能有效地制止贪污风行，难道新加坡就能靠严刑峻法管出一个和谐、秩序、文明的社会吗？

　　在新加坡作研究期间，我借机会把东南亚的马来西亚、泰国、越南和印度尼西亚等国家扫视了一遍。我深信，一个城市的街道、特别是道路交通是最能反映城市的社会秩序、文明水准和政府管理水平的。在曼谷、胡志明市和雅加达市，摩托车像蝗虫一样在街上飞奔，人们不守交通规则，无论是汽车、摩托车还是行人，有的地方也没有红绿灯，有的地方没有斑马线，你要规矩一点就过不了马路，会感到路上充满危险。还有脏乱的街道和店铺，乱要价的买卖，乱索费的管理人员。还有城市交通设计的混乱，像曼谷市不是地铁而是地上铁道（又粗又笨）直贯市中心大道，使城市充满嘈杂、混乱。每当我从周边国家城市回到新加坡时，总有一种从混乱回到秩序，从嘈杂回到安宁，从工厂回到花园的感觉。

　　那么，究竟是什么使得新加坡环境优美、秩序良好、管理高效呢？我认为，有几个重要因素：一是新加坡有一套良好的法治；二是有一套优秀的公务员制度和精英治理；三是政府决策的公开和公众参与；四是有良好的公民教育。如果没有这些基本因素，光是靠严刑峻法，可以建立良好的秩序，但不可能使社会充满活力；可以使人民惧怕法律，但不可能使人民信赖尊重政府；可以使政府很有力量，但不可以使管理有高水平和富有效率。

　　新加坡的良好治理首先来自于它的法治传统。法治传统是英国殖民者的遗产，由李光耀这个英国剑桥大学法学院毕业生以及他的一些从英国学法律出身的同僚们很好地承袭下来。当然，他在继承英国法制时作了一些适应新加坡亚洲文化的改造，这就是他强调严刑峻法的一面。

　　靠熟悉程序办事，而不是靠关系办事，这就是法治社会的特点

　　我说的法治不仅是指政府对社会的管理和秩序的维护，更重要的是指政府按规矩办事，而不是靠关系、人情和随情形办事。在新加坡有很多政府投资建设项目，这些项目都靠法制下的公开平等竞争招标，没有人想要通过关系去拿项目的。在公开招标中如果落选的公司对某公司中标有疑义，可以要求政府说明理由并可查询有关资料。如果不是按法律规则办事和有彻底的公开竞争，新加坡这种靠政府控制资源并大量投资的国家腐败是不堪设想的。

　　我认识一个为社区志愿服务的商人。他有一个娱乐公司，也做一些为娱乐场所从外国引进歌星的业务。这看起来似乎是一个比较敏感的行业，在有的国家恐怕要靠很硬的关系才可以做。但这个老板说，我不需要关系，我只是很懂得他们的办事程序。如果我要引进一个歌星，只要他的条件符合政府规定，无论是使馆、人力资源部、或警察部门若要拒绝签证或不给工作准许证，我可以要求他们给我说明理由。如果没有道理或发现有不公正的地方，我可以投诉工作人员。如果这个工作人员受到几次投诉，他可能就有麻烦。

　　靠熟悉程序办事，而不是靠关系办事，这就是法治社会的特点。我看到国会议员在处理选民的投诉时，涉及到法律问题时，从不干预实体问题，而只是提出程序性的建议。如某人受警察处罚认为不公，议员只会帮他怎么申诉，不干预警察的处理。如果某人因被处罚或没有交电费而被停电，一时交不起钱求助议员，议员不会要求有关部门豁免罚款或电费，而只会建议考虑他的困难缓交。他违法违规应该交钱，没有人可以通过关系和特殊权力免除它。大家都依法办事，不干预别人行使职权。

　　不仅是公务人员，普通老百姓这种意识也很强。不仅是政府机关，社会组织也都严格依规矩办事。我这次去国立大学东亚所作访问研究员是一个短期的工作，所以行政管理上与大学的教授是一样的。

　　我是在一个周五的晚上（7月15日）到学校公寓的，由于正好是一个周末，我只能周一到所里报到。按学校的规定，我工作的起止时间从报到日（7月18日）开始，到10月17日结束。我原认为从15日到学校公寓这天开始算，这样我10月14日可以回国，所以15日后就安排了国内的工作。如果我17日才能回国，意味着我要在新加坡多呆3天，这3天的房租等费用由我自己承担。所以我向所里提出要求14日回国。所里的回答是按规定我必须17日才能回国，确实要14日回国的话，只能用你自己的休假时间，或者按请事假要扣补贴。尽管他们表示同情我的情况，但是，他们说不能改变规定。我只有填假单报批准后才按我的计划回国。研究所还实行坐班制，每周两次固定的集体学术活动。这是一个大学的研究所，不是国家机关，就实行如此严格的管理，对外国学者也不讲客气，一律按规定办事。

      再好的民主和法律没有好的公务员操持，这个国家也会面临困境

　　法治是靠好的公务员制度实现的。李光耀曾非常重视公务员制度的建设，他说公务员关系到民主制度的存亡。有再好的民主和法律没有好的公务员操持，这个国家也会面临困境。在东南亚国家中，印度的民主制度相对比较成功（在激烈的种族、宗教和语言的冲突中得以维持），而印尼和巴基斯坦的民主制陷于崩溃，其重要原因之一是印度接过了英国的公务员制度，而印尼则没有。荷兰人认为，不应教印尼人怎样管理自己。

　　新加坡信奉精英治国，他们重视挑选、培养公务员的做法也是很少见的。政府会找各行业的优秀人才加入到公务员队伍。对进入公务员队伍的人没有统一考试，但要进行高难度综合心理能力素质测试，要回答上千道题的问题。为把优秀的大学生吸收到公务员队伍，在大学里设立了“总统奖学金”和“武装部队奖学金”等各种奖学金，对获得这些奖学金的优秀学生，根据政府需要的专业，帮助完成学业，有的送出国留学。受政府资助的优秀学生，条件是毕业后当公务员，为政府服务若干年后才得离开。

　　高素质的公务员带来高水平的管理，这都反映在城市建设上。

　　我去过世界上不少大城市，新加坡的城市规划设计和公共交通便利是少见的。人们说新加坡是个购物天堂，它有很多遍及全市、分布合理的商业中心。但是，即使在周末、节假日，你也看不到大街上有多少行人，所以交通都比较畅通。为什么？人都在商场里、在相互贯通的楼宇之间和地下通道行走。新加坡的城市交通和商业区规划是令人叫绝的。

　　在新加坡，几乎所有大型的商业中心都与交通枢纽连在一起。交通枢纽都是公共汽车总站与某个地铁口连接。所以，新加坡人上街逛商场在家门口就可以上公共汽车或地铁，你可以直接或倒一次车就可以到一个商业中心。商业中心通常是与地铁的一个出口或巴士总站相连，每个大的商业中心里面都有饮食城，有各种风味的丰富饮食，有的还有影院等娱乐设施，人们不用出商业中心，就可以逛上一天，好购、好吃、好玩后，你根本不用去大街上走就可以坐地铁或巴士回家了。

　　那些巴士总站的设计也是非常智慧的。不像北京的巴士总站一般是某一路或好几路车的终点停泊站，与其他交通不一定有联系。而新加坡的巴士总站通常都是十几路甚至几十路车的会合点，而这个总站又是与地铁相连的。这样人们转车是非常方便的，到城市的任何一个地方大都不用转两次以上的车。而且转车一般不需要走太多的路，在原地可转另一个公交。

　　有人会问这么多车汇到一起不是人车乱成一团了吗？你在新加坡根本看不到这种情况。因为巴士总站的设计是非常科学的，它一般成一个圆形、弧形或多边形，这个圆或多边形区域与地铁相连。圆的内侧一面是巴士停车场，车子进站时把顾客运到停车场的对面，顾客下车的这一面有商店、超市和饮食城等各种服务业。人们下车后在圆的中心内购物、吃饭，然后到下车的地方乘车离开，这些车驶向不同的方向。人们大都不用在街上走和穿行马路。这就是新加坡的商业和交通一体化的设计，地铁出口就进了商场，巴士终点站必有商业中心。

　　新加坡的城市道路交通和商业设计、城市建设管理是一流的，反映了城市管理者水平，我认为这需要很高素质的人才能做到。

　　政府很相信精英的决策，但政府的决策都交人民讨论

　　有效的政府管理靠的是科学和智慧，还要靠民众参与。新加坡政府把许多对广大群众生活和利益有影响的决策事情通过媒体交给人民讨论。如早年为缓解市中心交通拥挤，政府提出在繁忙时段驶入市中心要不要交费的建议交市民讨论。随汽车增加，地面交通不能适应需要，政府又把兴建地铁的计划交民众发表意见。

　　新加坡政府很相信精英的决策，但政府的决策都交人民讨论，向人民作出解释。李光耀不但要求政府部长有决策能力，而且要有公开解释政策的能力。可见新加坡政府也是非常公开和透明的。只要涉及人民利益的大事，作出重大决策时都经过公开的辩论，听取民意，并根据民意作出调整。像80年代和90年代新加坡大幅度提高公务员工资，也都经过国会反复辩论，总理陈述各种理由说明提高薪金的必要。60年代，新加坡政府曾推行“两个就够了”的计划生育政策。80年代这个政策受到广泛指责。后来新加坡政府对这个政策进行了认真检讨，现在取消了这个政策，并采取鼓励国人多生孩子的措施。

　　与我们做事常常靠摸着石头过河的办法比，新加坡政府的管理不仅及时到位，而且超前，很多事都是未雨绸缪，并让人民参与。为了带动经济发展，新加坡政府在今年4月决定2009年兴建两个包括赌场在内的综合旅游度假村。但是，老百姓很担心这种赌博恶习会危害家庭。于是，政府在10月17日就制定出《赌场管制法（草案）》并公布让全民讨论。草案中规定了防止可能出现滥赌的许多措施。有人评论这个草案是目前世界上同类法律中最详尽、最透明的法律。在做一件事之前，就有一套完备的制度措施跟上，这充分反映了政府的管理能力和水平。我们这里做事常常是事先没有法律对策，事后问题暴露一大堆，也找不到有效的解决措施。新加坡的政府管理是精英决策、民众参与式的民主管理，使决策在较高水准基础上充分反映和尊重民意，这不仅使政策更正确，而且使政策更好地执行，人民了解政府政策，从而会更自觉维护和服从。这种管理才会是真正有效的。

     仅靠法律是不行的，更重要的是公民教育