1.此制始见于春秋,晋自曲沃篡统,晋献公杀尽群公子,后来骊姬之乱,又杀害诸公子,故晋无公族而行县制,任官治理,为中国有郡县制之先河。到晋顷公时,又尽灭公族,分其邑十县,各令为大夫,故可知晋之推行郡县制已久。及三家分晋,即变成新的郡县制的国家。晋国内废公族,实为郡县制推行之原因。

2.楚国亦继晋行郡县制,宣公十一年,灭陈国后,以地为县,十二年,郑伯出降,亦以其地为县,楚之对外兼并,实为郡县推行之原因。

3.至秦孝公时商鞅变法严加推行郡县制度,集权于中央。自商鞅变法后,郡县之推行,以秦国为最严。其法是集乡、邑为县,大县设县令,小县设县长,负责一县之政事,下设县丞,协助县令,又设县尉,负责一县之军事。

4.自此,秦对侵略所得之土地,大都直隶于国君,大者置郡,小者置县。郡县政令受制于中央,郡县守、令都是流官,不能世袭,视实际服务成绩为任免进退,此为郡县制与宗法封建性质不同之点。

5.至始皇时,沿袭成例,每灭一国,都以其地设置郡县。而秦国本身尚有之少数封区,也于嫪毒事件后完全废除。

6.到始皇统一六国后,丞相王绾即请始皇把诸子封于荆、齐、燕等地。廷尉李斯独持异议,曰:「周文武所封子弟同姓甚众,然后属疏远,相攻击如仇雠,诸侯更相诛伐,周天子不能禁止。今海内赖陛下神灵一统,皆为郡县,诸子功臣以公赋税重赏赐之,甚足,易制,天下无异意,则安宁之术也置诸侯不便。」始皇亦以为「天下共苦战斗不休,以有侯王,天下初定,又复立国,是树兵也。」

7.始皇于是分全国为三十六郡,后又于三十三年增南海、桂林、象三郡,三十五年,又增九原、闽中二郡共四十一郡。秦郡大体是依自然区域而划分,它们多平原或盆地为中心,边缘则为山地或高地。这四十一郡所构成的秦帝国版图比周的版图大很多。秦的版图,大致就是后来中国本部的范围。

秦代郡县制的内容:

一.郡

1.郡是最高的地方行单位。郡的最高长官是郡守,其下有郡丞,掌全郡行政事宜,郡有郡尉掌兵役及军事。

2.内郡郡守无兵权,但在边郡,因与外族接壤,须经常屯驻兵马,郡守也有指挥军队的权。边郡郡丞改称长史,掌管兵马事宜。

3.中央有时派侍御史到各郡监察施政情形,称监御史,但不常置。

二.县

1.郡之下设县,县分大、小两级,县的人口万户以上的为大县,长官称县令,不满万户的为小县,长官称县长。

2.令、长以下也有县丞、县尉,职务与郡丞、尉相似。县的数目不可考,估计有一千左右。

三.乡、亭、里

1.县以下的地方政区是乡,乡有三老掌教化,啬夫掌诉讼及赋税,游僥司巡查盗贼。

2.一乡辖十亭,亭有长,一亭十里,里有魁,一里辖百家,五家为伍,十家为什。

四.中央与地方的关系

1.郡每年要向中央报上计簿。计簿就是各项统计表册,也是地方的行政成绩,一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒等事,每年有一个簿子,分项分类,在九、十月间呈报到中央,叫做上计。

2.若朝廷认为地方官政绩不理想,可罢免他的职务,因此,一切地方的权力收归中央,巩固了统治。