一、 我国要不要设国家主席
第一件事就是我们国家要不要设国家主席。1954年宪法草案设国家主席，我当时就提出:不设国家主席。为什么不设呢?我们要参照、但不是单纯照搬苏联经验。那时候，我教马列主义基础课，内容主要是苏联共产党的历史经验。当时，苏联共产党的历史经验被认为是“行动中的马列主义”，苏联的一切都被视为符合马列主义的。苏联宪法，无论1918年宪法、1924年宪法，还是1936年宪法，都没有设国家主席。苏联实行的是集体元首制，1936宪法设有最高苏维埃主席团，而最高苏维埃主席团的主席对外就是国家元首，并没有另设国家主席。比如，加里宁是最高苏维埃主席团主席，外国驻苏大使的国书就直接呈递给加里宁。
当然，我当时的考虑并不是要照搬苏联的体制，主要从马列主义政治学原理角度考虑:既然宪法定人民代表大会是我国最高国家权力机关，那么，最高国家权力机关闭会期间，人大常委会的首脑应该对外就是国家元首，最高国家权力要一元化，没有必要另外再设一个国家主席。如果在人大及其常委之外再设国家主席，那么，国家主席和人大是什么系呢?说白了，总不能让国家主席这个非人大常委会成员凌驾于最高权力机关(人大)之上吧?所以，当时我就建议，人大常委会的首脑不应该叫主席，应该叫委员长。现在年轻同志不太了解，我们这代人，当时对委员长这个名称是很反感的。为什么?旧社会蒋中正是中国国民党军事委员会委员长，过去我们上中学时，只要有教师一喊“蒋委员长!”我们学生就要站起来，要立正。蒋介石搞领袖个人崇拜，行专制独裁，因此我们对委员长这个名称是很反感的。可是，我提出的这个建议没有被采纳。这也什么关系，毕竟不可能平民百姓的意见党中央都采纳，我当时也没什么意见。同时，我考虑到毛主席威望很高，能力很强，所以他当国家主席，总揽全局，也许有很多好处。但是后来实践经验表明，毛主席从1954年起既是国家主席、中共中央主席，又是中共中央军委主席，党政军三大权集中于一身，成为凌驾于人大、政府、政协之上的一个最高的权威。这样权力过度集中，没有制约，致使毛主席晚年犯了很多错误，长期不能纠正。
改革开放以后，邓小平同志总结历史经验，1980年提出了我们要克服党和国家领导制度的弊病，强调权力不要过分集中。所以，到1982年初讨论修改宪法的时候，作为教授、国家首批博导、中国政治学会理事，我又提出不应该设国家主席，本来1975年宪法和1978年宪法已经不设国家主席了。但是后来1982年通过的宪法还是设了国家主席。最初不清楚:设国家主席是什么意思呢?是不是从全局考虑，邓小平担任过政府副总理，据当时情况看不会出任总理了，人大常委会的委员长又安排了叶剑英，邓小平如果不出任国家主席，在政权体系就中没有职位了，如果由他出任国家主席有利于总揽全局，也是有好处的。后来1983年人大换届选举，由李先念出任国家主席。看来邓小平同志还是高风亮节、高瞻远瞩的。原来1982年宪法设国家主席的一个重要原因就是给一些老同志安排位置，肯定他们为国家做出的历史贡献。1988年又改选杨尚昆为国家主席。但这依旧是因人设制，而不是依理定制，这说明我们的体制并不健全。
到1993年以后，又由党中央总书记、中央军委主席兼任国家主席，重新恢复到1959年以前的党政军三大权集中于一身的体制。党政军三大权合一并不是马列主义传统。1871年第一个工人国家政权巴黎公社就没有党政军合一(当然当时还没有党)。当时军队找了一个波兰人东布洛夫斯基任巴黎武装部队总司令，虽然他不是法国人，但他指挥过战争，具有突出的军事能力。这体现了巴黎公社的国际主义精神。在苏联，1917年十月革命胜利后，列宁担任人民委员会主席，即政府总理，斯大林从1922年起担任党中央总书记。在军权方面苏联一向实行军队国家化，1918年设共和国军委，苏共中央从不直接领导军队，从未设党中央军委，由中央政治局委员托洛茨基任共和国军委主席。1934年取消国家军委后，军队由人民委员会下属国防部管理。党政军三大权集中于一身起源于1941年5月斯大林开始由党中央总书记兼任人民委员会主席，又兼任国防委员会主席，战后改为兼任苏联武装部队总司令。这个体制并不妥当，用邓小平同志的话说就是权力过分集中。而且，一旦违宪很难得到纠正。
所以，我的第一个意见:人民代表大会既然是我们国家的最高国家权力机关，就不应该另设国家主席，应在人大常委会设主席，人大常委会主席即国家元首，这体现了最高国家权力的一元化。如果在人大常委会之外另设国家主席，这样叠床架屋，国家主席实际上是凌驾于人大常委会之上。
我国国家权力的大权应该在人大常委会主席，而不在国家主席或政府总理，这是与苏联有所不同的。苏联国家权力大权不在最高苏维埃主席团主席，而在政府总理。所以斯大林以党中央总书记兼政府总理。我国不要照搬苏联模式[1]，要有自己的特色，即大体上采取1959年至1966年的体制，党中央主席不兼人大常委会主席，实行党政分开，党政首脑各司其职，互相监督。
二、最高国家权力机关要不要设两院制
第二件事，我们国家最高国家权力机关要不要设两院制。1954年宪法是实行一院制，人民代表按地区选举产生。当时我就感到:人民代表按地区选举存在问题。比如，中国人民大学校长吴玉章，1954年被安排为四川省人大代表。吴玉章虽然是四川人，又做过四川省委书记，但他那时已经不在四川工作了，而是中国人民大学的校长了，他不应该作为四川省的代表，而应该作为教育界的代表。我们人民代表大会代表，除了军队代表外都是按地区选举产生的。而我认为，我们的人民代表除按地区外，还应该有按界别选举产生的。这样就不会把各界代表性人物因北京地区代表名额有限而安排到其他省市去。
到1957年所谓“右派向党进攻”的时候，我们人民大学就有老师提出了人民代表大会应当改为双轨一贯制，双轨就是一个轨按地区选举，另一个轨按行业选举。反右派斗争开始时，我被认为是反右派的积极分子，站在大批判的前列，学校指派我去批判这个双轨一贯制。在准备批判的时候，我就提出来，有人主张双轨是不对的，但是他提的问题有一定道理，我们的人民代表缺少从行业中选出来的，所以，我说不要双轨只要一轨，可以考虑一轨二元:一部分从地区选，另一部分从行业选。后来我们学校指导反右派斗争的教务长李新同志说:“这不行，按行业选是英国历史上基尔特社会主义的主张，我们不能搞基尔特主义。”我觉得李新讲得很好，就上去把双轨一贯制批了一顿。我在大会的发言博得好评，曾经全文发表在中国人民大学主办的《教学与研究》1957年第7期第47一49页。但是，后来到反右派斗争深人的时候，有人就揭发我，说我开始时同情双轨一贯制，认为提出这个问题有其合理性，说我是反对人民代表大会制度、反对吴玉章校长当人民代表，要把我划成右派分子。好在人民大学的吴玉章校长十分英明，他把我的材料都调去看了，看完之后说了一句话:高放问题只是思想认识问题，不是政治问题。这样才保护我过关，没有被划为右派分子。
到1982年参加讨论宪法修改的时候，我又想到我于40年代在福州英华中学读书时的老同学陈景润。在1975年人大换届的时候，周恩来总理肯定陈景润在数学研究方面取得的成就，就提出安排他为人大代表，由于北京容纳不下就安排到天津去选了。我问他:“你和天津有什么关系呢?”他说:“我和天津没有什么关系，我长期生活在北京。即使在南开大学讲课也是当了人大代表之后的事情。”我问他:“当人大代表有什么感受啊?’他说:“我非常愿意参加人民代表大会，不是因为能参政议政，这方面我并不在行，而是参加会议时我就有时间读科技英语或有关数学的书。代表们的发言我不爱听，审议的事情我也不熟悉，插不上话，表决的时候我都举手。我虽然不是党员，但我绝对拥护共产党。”我认为，像陈景润这样有专业特长的人就应该给他充分的时间和条件进行专业研究，而人大代表应是政治活动家，应该由政治认识水平高、政治活动能力强、政治经验丰富的人来担当。因此，我总结近30年的经验又提出来这一点:我们的代表应该一轨二元。1982年修宪最早主持人胡乔木同志的意见也是设两院，即社会院和地方院。我当时提了个意见:社会院、地方院的分法固然是好，但也不必要这样做，干脆简单一点，把政协作为最高国家权力机关的一部分，因为政协委员恰好是按行业界别产生的，可直接作为社会院，仍称为政协，大体上相当于西方国家的参议院。同时，在宪法中改为“人民代表大会制度和人民政协制度为我国根本的政治制度”，而人大和政协恰好构成两院。结果这个意见并没有被采纳。不但没有被采纳，连指导修改宪法的胡乔木同志都被换掉了。后来换由胡绳同志主持，仍保留一院制，这个间题至今没有解决。
事实上，一院制和两院制并不是社会主义和资本主义的根本区别。但是，很多人都认识不到这一点。有人就讲过，我们不搞西方资本主义的两院制，因为西方的两院制是互相牵扯，欺骗愚弄群众。其实，资本主义国家大约一半实行一院制，一半实行两院制。一院制并不是社会主义国家的根本标志。社会主义的苏联曾经实行联盟院与民族院两院制，社会主义的南斯拉夫也实行过联邦院与生产者院两院制。现在政协只是统一战线组织，而不是国家权力机关，它所起的作用就不免受到限制，它的提案和决议都不具有法律效力。据我所知，近些年新当上政协委员的同志积极性很高，年年与会提建议。可是也听到有的政协委员这样说:年年提案是白提，虽然白提还要提，反复白提没意思，不如闭口不再提。因此有的老政协委员与会的积极性就差多了，有些人借故请假，或者把与会当作休息。这种现象值得我们重视。如果我国设两院制，就能够更全面、更有效地反映各地区和各界别最广大人民群众的根本利益和要求。
三、人民代表要不要差额竞选产生
第三件至今没有解决的事情是人民代表如何选举，人民代表要不要差额竞选产生。1954年第一次选举区人民代表，就是等额选举，没有差额，没有竞选。由于当时提出的候选人大家都不认识，所以大家投票的积极性并不高。投票那天，白天我忙着上课，想着晚上再去投票。可是还没到晚上，领导就来通知我说:“你没有去投票，赶紧去投。”我就想:“我没有去票领导怎么知啊?”原来我们的投票是每个选民都凭选民证登记，登记之后才进去投票选举。我觉得给公民选举权，就应当允许公民在对候选人不了解、不满意的时候弃权。到1957年批评我“错误”的时候，有人就给我加上一条:“在选举人民代表时，直到晚上才去投票，你主人翁的感情到哪里去了?”我心里想:“我主人翁的感情是不大强。我如果是主人翁就应该让我自己有选择地去选举啊。可我没有选择的余地，领导上让我选谁，我就得选谁，这样岂不是由党代表、甚至代替人民当家作主了，怎么能够说是人民自己当家作主呢?”记得解放前我上福州英华中学和北京大学时选举学生自治会领导人都是由同学们自由提名，差额竞选产生，现在社会主义的民主选举怎么是这样做法呢?当时我就感到困惑。
当然，现在有进步了，选举有差额了。但是，没有什么竞选，差额只是陪衬。前几年，在我们人民大学又举行区人民代表的选举，作为一名老共产党员，我当然早就去投票了。但我们图书馆有一个工作人员不去投票。到了晚上，也是领导催他，他说他不去投票。问他为什么不去投票?他说:“这些代表候选人我都不认识，跟我也没见过面，他们也没发表过什么竞选演说，我都不了解，我不投。”领导告诫他不投票对其个人不利，他反问道:“对我有什么不利啊?我还有一年退休了，我又不是党员，我怕什么?”所以就不去投票。2004年北京市又举行区人民代表换届直选。我所在地段提出四个候选人，只要求选举两名代表。候选人照样未同我们选民见面，更没有展开竞选。而且投票之前居民委员会还奉命派人到好多家访问，授意大家投某两个人的票，说这样就不至于票数分散。这样的选举能够体现人民自己当家作主吗?
可见，这种选举办法是不能真正表达民意的。应该进行真正的公开竞选，如果选民不同意，应该允许其不投票。事实上，100%的投票率是有很多虚假成分的，往往有很多选民是被迫投票的，投票率较低恰恰是一种正常现象。如果真的是不投票的人多，我们就应该想想选民为什么不投票。我们应该推行差额竞选。我们可以先在中国共产党党内进行差额竞选，进一步在政权机关也进行差额竞选。其实等额选举和选民投票登记这些难以真正体现民意的做法是从苏联学来的，这正是苏联社会主义模式缺少民主的具体表现，而缺少民主也正是苏联模式失败和苏联发生剧变的重要原因之一。我们应该吸取其深刻教训，加快改革选举制度。
早在上个世纪20年代末30年代初，在江西革根据地照搬苏联等额选举这种做法时，我们就已现其弊病。毛泽东于1933年11月写成的《长冈乡调查》(见《毛泽东文集》第1卷，人民出版社，1993版)中就已指出:该乡此次选举的缺点之一是“候选名单人数恰如应选人数，没有比应选人数增加一倍，因此群众对于候选名单没有批评”。后来在陕甘宁边区我们党就试验并且开创了差额竞选。不仅人民代表，推而广之，各级政府主要负责人也应该经过试点逐步推广，采用差额竞选办法民主选举产生。近几年我们已经在广大农村实行民主差额竞选产生村民委员会，现在完全可以进一步实行民主差额竞产生乡镇长、县市长，将来再民主选举省长、大市市长以至国务院总理。美国式民主无非是在两党制框架内推出两个总统候选人让选民挑选一个，我们为什么不能借鉴其民主形式，反其道而行之，由共产推荐两个共产党候选人，通过竞选，让选民任选一个呢?这样做，不论谁当选，岂不都坚持了共产党的领导地位?在延安老根据地选举边区参议会议员时，徐特立、周扬、郭化若三个共产党员就展开过竞选。当时在许多农民不识字的情况下我们还采用了投豆豆的办法来表达民意。上个世纪40年代能够做到，现在为什么反而做不到呢?为什么不能在共党员之间进行竞争呢?这恰恰是提高我们党员素质、增强我们党的执政能力和执政水平的有效方法。我们应该、也能够创造出比资本主义更先进的社会义民主选举。
以上讲的是我在1954年遇到的三个问题，这些问题至今都没有解决。2004年是人民代表大会制建立50周年。我们把人民代表大会制度讲得非常高，报刊上有的文章说，人民代表大会不仅比西方资本主义的议会好，而且也比巴黎公社和苏联的苏维埃强。这在理论上当然是言之成理的。但是，据我知道，人大制度实际上在广大干部和群众心目当中地位是不大高的。老百姓当中就流传着这样一种说法:老干部退下来不要怕，不进政协进人大。人大仅仅被看作为是安排老干部退居二线的一个地方。在广大干部的心目当中，人民代表大会更不是最高国家权力机关。多年前，我回家乡的福建省委党校讲学的时候，党校的常务副校长亲自给我讲了这样一件事情。在省委党校学习的一位县委书记，在座谈会上就讲道:“我们现在广大的干部，政治常识非常差，政治水平非常低。我们那个县的县委宣传部长，曾经在干部政治测验时出过这样一道题，题目就是我们国家最高权力机关是什么。这个宣传部长提供的标准答案是全国人民代表大会，我当时就把它打了个叉。不对，标准答案应该是中共中央政治局。”当然宣传部长不得不听县委书记的。这位县委书记还理直气壮地讲:“没有中共中央政治局的指示，人民代表大会敢就什么重大问题做出决定吗?”这个省委党校的常务副校长在座谈会后跟他说:“你这个说法不对啊，宪法上规定全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这个县委书记看完宪法之后，摸摸脑袋说道:“你从本本出发，我从实际出发。”我每次讲课举这个例子都是引起哄堂大笑，热烈掌声。可见这个问题在我们广大干部心目当中的确没有解决。什么是我们最高国家权力权关?中共中央政治局，这是从实际出发;全国人民代表大会，这是从本本出发。所以，中国共产党怎样克服以党代政的苏联模式的弊病，改善党对国家政权机关的领导，是我们有待改革的一件大事。
我已年近八秩，现在回忆起自己50年来的“人民代表大会制度情结”，进而又回忆起自己近六十年备尝甘苦的治学生涯，回忆起半个多世纪以来风云变幻的大千世界，真是感慨万端，有如登临岳阳楼，其景其情，所忧所乐，恰似岳阳楼上的一幅名联:四面湖山归眼底，万家忧乐到心头!我们必须加快政治体制改革的步伐，完善社会主义宪政，才能充分发挥人民代表大会制度的优越性，从而也才能真正体现社会主义制度的优越性，促进建设中国特色社会主义事业的全面成功。
作者简介:高放(1927一)，男，福建长乐人，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师;中国国际共产主义运动史学会顾问，北京市政治学行政学学会顾问。
1] 苏联1977年制定的新宪法扩大了最高苏维埃主席团的权力，使国家大权由政府总理转到最高苏维埃主席团主席。从此党中央总书记兼最高苏维埃主席团主席，依然是党政不分，以党代政的体制。
