6月22日，中共中央发布《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，强调惩治和有效预防腐败，关系到党的生死存亡。《工作规划》提出，要完善党内民主和党内监督制度，切实改进民主生活会的方式方法，加强领导班子成员之间相互监督，尊重党员主体地位，落实党员在党内监督中的责任和权利，切实保障党员批评、建议、检举等权利。
 
中国社会科学院近期发布了一项题为《党员监督权利的实现》的报告（本版以下简称报告），分析了现阶段党员监督权利实现的现状，并具体提出了推进党内监督的六点对策建议。该报告由社科院马克思主义研究院“三个代表”重要思想研究室主任桁林、学者金民卿、王佳菲共同完成。

中央纪律检查委员会驻中国社会科学院纪检组副组长、中国社会科学院监察局局长王延中在接受中国青年报记者采访时表示：“党内监督是党章赋予党员的重要权利，党内监督制度是党内预防腐败的重要制度，健全党内监督制度也是建立健全反腐倡廉法规制度的重要内容。”

记者了解到，该报告是“我国现阶段权力制约监督体系研究”课题组的研究成果之一，课题组主持人是马克思主义研究院中国马克思主义研究一部主任赵智奎研究员。

报告指出，十六大以来，党内民主实践更加深入，党员行使监督权的形式呈多样化，出现交流式、评议式、提案式、举报式等多种方式。但是在总体上，党员监督权利的实现状况还不够理想。报告总结了影响党员监督权利实现的五个方面的主要障碍。

障碍一：领导干部有畏难情绪

报告在“党员监督权利实现的主要障碍”部分，列出的第一条障碍是：领导干部有畏难情绪，党员监督难以拓展。

报告披露，课题组在基层调研时发现，领导干部的抵触心理主要表现在四个方面。

首先，一些领导干部认为，政府、企业实行首长负责制，党员了解不了解、参与不参与、监督不监督关系不大。其次，有的领导干部认为，普通党员水平低、素质差，难以行使好自己的监督权利，党员监督只会干扰党组织和领导干部的决策效率，成事不足，败事有余，吵吵嚷嚷干不成事，徒然添乱找麻烦，没有必要过多、过分地重视，让普通党员了解和参与党内事务不过是走走形式。第三，有的领导干部担心党员过多参与并行使监督权会打乱现有权力格局，影响政治运作和政治稳定。第四，一些领导干部甚至认为，党员广泛参与是搞群众运动，搞“大民主”，重新形成阶级斗争局面，影响党的团结统一。

在调查中，研究人员曾听到河北省某县主要领导公开表态：领导干部关键是要选拔和教育好，上级把好关，就能有效地确保干部廉政善政，所以干部监督主要还是靠自我监督和上级监督，不能盲目地推行党员监督。报告撰写人之一金民卿透露，这些观点在不少领导干部中都存在，具有普遍性。

报告认为，领导干部有抵触心理，不主动接受党员监督，还会千方百计地阻挠、限制，严重阻碍了党内民主监督的实现，是“党员监督的外在阻力”。

障碍二：权利和权力结构失衡

报告总结的第二条障碍是：权利和权力结构失衡，党员监督处于弱势状态。

报告指出，党内监督实质上是党内民主的体现，但是，就目前的现实来看，在党内监督体系中，最有力的监督是上对下的监督，而下对上的监督则明显乏力。下级组织对上级组织、普通党员对党员领导干部的监督，经常处于“弱监”、“虚监”、“空监”状态。自上而下和自下而上两种党内监督权的力量失衡，造成党员监督权利处于明显的弱势地位。

更加糟糕的是，课题调研发现，在现实中监督权利依附于行政权力的现象并不少见。由此，监督权利与行政权力之间的关系形成了一个荒谬的“怪圈”：行政权力越大，监督权利对它的依附性越强；这种依附性越强，就越谈不上有效的监督。

课题组在河北等地的调研中，也有同志提出，“监督者的权利是否得到切实的保障，是监督的关键问题。以无权监督有权、以弱势监督强势，没有权利或者缺乏权力的监督，只能形成无效的监督。”

报告认为，监督的要旨在于以权力约束权力，如果权力配置结构不合理，监督权利依附或受制于权力，就谈不上有效监督。

障碍三：党务工作神秘化

报告总结的第三个主要障碍是，党务工作神秘化，监督缺乏必要的知情前提。

报告认为，党员缺乏应有的知情权，党务工作不能做到应有的公开透明，党员难以实施监督。

研究者在调研中发现了一种非常奇特的现象，即越是需要监督的事情，越封闭得神秘莫测。这些事情包括领导干部的个人及家庭财产状况、组织人事事宜、单位的财务收支、重大工程的招标投标等等。报告认为，这些正是腐败的易发部位，是特别需要监督的敏感环节，而越是这样的敏感部位和环节，越是缺乏公开性和透明度。这种情况导致党员既使有监督的决心、信心、勇气，结果也只能是无可奈何。

报告援引另一项相关课题的调查数据显示，党员和基层干部对党内事务特别是重大事务普遍知情有限，认为自己“知道”的占15.92%，只“知道一些”的占71.45%，“不知道”或“无从知晓”的占12.47%。对党务公开，认为“现在已经做得很好”的只占12.35%，认为“重要的没公开，次要的公开了”的占62.72%，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的占18.84%。

报告分析认为，知情权是监督权的前提，没有知情权作基础，监督就无法进行，党员的知情权得不到落实，限制了党员监督权利的发挥。

障碍四：监督缺乏机制保障

报告总结的第四条障碍是：监督缺乏机制保障，制约了党员监督权利的实现。

报告撰写者表示，尽管《中国共产党党章》和党内诸多条例都赋予广大党员监督权利，并对监督权利进行必要的保护和保障，但是现实中，党员行使监督权的实际平台太少，缺乏安全感，向纪检机关举报风险很大，而党员民主权利受到侵犯时又很难及时得到救济。党员监督权利的保障机制还很不健全，导致党员监督权利不能正常行使。不少党员干部有监督的愿望，但是缺乏勇气，怕得罪领导，怕打击报复，怕自己的利益受损，担心领导给“小鞋”穿。

研究人员调研发现，在一些地方，普通党员的确可以参加领导干部的民主生活会，并提出一些意见，由领导在民主生活会上做出回应，表示整改或者做出解释。但是，提出的意见主要是在具体工作方面而不涉及关键问题，而且往往在表达形式上都是很含蓄地“提希望”。报告认为，这种民主生活会的作用主要是提醒领导自省，作为监督的手段还远远不够。

报告还特别指出，《党章》和《党员权利保障条例》明确规定，党的各级委员会、纪委及各级领导干部是保障党员民主权利的主体。调查中，党员认为保障党员权利主要依靠的对象依次是：党的基层组织(37.45%)、党中央(30.83%)、地方党委(27.88%)、纪检机关(15.58%)和个人(15.53%)。然而实际上，侵犯党员民主权利的恰恰主要是出于强势地位的党的组织和干部。报告援引的另一份相关课题的调查数据显示，这一比例高达79.13%。

报告认为，党员权利保障不够必然影响党员参与监督的积极性，而缺少党员支持和积极参与的党内监督必然导致大面积失效，这毫无疑问成为制约党员监督权利实现的重大障碍。

障碍五：党员监督动力不足

缺乏监督意识和监督责任，党员监督动力不足。这是报告列出的阻碍党员监督权利实现的第五条障碍。

报告指出，现实中，缺乏应有的政治责任感的党员大有人在，他们监督意识淡薄，对党内监督漠不关心，对违反党的纪律的人和事缺乏应有的敏感性。从责任角度看，这些人对待监督抱着明哲保身的态度；有的人认为有纪检机关就足够了，无须其他监督；有的人认为自己人微言轻，监督不起作用；从利益角度看，只要个人基本利益不受损害，一般人不愿多管领导“闲事”；有的担心监督领导会招致打击报复，自己利益反而受损。

报告分析认为，党员监督权利实际上是责任、权利、义务合为一体的，对于不主动行使监督权的党员并没有制度约束，也没有激励机制鼓励党员监督。

报告还提到一个有趣的现象，即离退休的老同志比较敢提意见。在一些地方，党员监督常常主要表现为离退休党员对在职党员的监督。报告认为，这恰恰从侧面反映了大多数在普通岗位上的党员难以实施监督的尴尬境地。

针对目前党员监督权利实现中面临的障碍，社科院专家在报告中提出了六点对策建议。

党员应以“零容忍”态度进行监督

报告提出的第一条对策建议是：明确党员监督主体地位，提高党员的民主监督意识，将监督权归还给党员，打破监督主体缺位的局面。

报告撰写人之一金民卿表示，领导干部应放弃等级观念，尊重党员监督权利，党员应以“零容忍”的态度，行使党内监督权利。

报告建议，各级党组织要鼓励党员把参与党内监督当做责无旁贷的义务和不可剥夺的权利，不断提高党员的监督素质，增强党员在党内监督中的责任意识。同时，要打破一些领导干部认识上存在的误区，摒除那些认为党员监督不监督关系不大，普通党员参政议事能力差，影响党内决策效率等错误认识，构建科学合理的激励机制，推动党员监督权利的实现。在观念上，用民主观念取代等级观念，树立“由民作主”的观念；要号召党员以“零容忍”的态度取代“中立”思想，帮助党员坚定党性、坚定立场，充分行使参与党内监督的权利。

报告介绍了调研中发现的河北省成安县在干部任用上实行的“零距离监督”模式。该县把人大代表、政协委员、普通群众、媒体记者等各界代表请到县委常委会或全委会现场，旁听研究、投票、决策的全过程，把拟提拔干部的基本资料、部门审查意见、党委票决情况张榜公布、上网发布、电视公开，接受监督，特别是党员监督。

去掉党务工作的神秘面纱

报告提出的第二条对策是，推进党务公开，营造党内民主的浓厚气氛，疏通党员监督权利实现的渠道，打破党员监督工作中的神秘化。

这一点建议比较具体，特别是对推进党务公开工作有多条具体建议，主要涉及以下四个方面。

第一，切实推进党务公开，就必须规范党务公开具体内容的规定，建立多种党务公开制度，必须建立各级党组织定期或不定期通报党内重要情况的制度，党员或党代表查阅党内会议记录、文件制度，党内文件、材料保密期限及解密、公开、查询制度等。

第二，切实推进党务公开，还必须确保公开的时间与公开的内容相适应，提高党务工作的透明度。如党员领导干部将购建房、办理婚丧喜庆事宜、子女出国学习、配偶和子女从业等个人重大事项情况，拒收礼金情况，出国(境)和跨省考察情况，执行公车使用管理规定情况，使用招待费、差旅费、电话费等情况都应该公开。

第三，常规性党务工作定期公开，根据实际情况每季度或半年公开一次；为民办实事进展情况、民主生活会情况等阶段性工作逐渐公开；干部考察预告、干部任前公示，发展党员等临时性工作随时公开；对于重大或复杂性的问题，根据公开后反馈的意见进一步完善，必要时再次公开。

第四，尤其要加大对“敏感问题”的公开力度，让党员更好地享有知情权，扎实搞好“三重一大”(重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用)的公开，让党员清楚这些工作决策的来龙去脉，使他们在充分知情的基础上参与监督。

党员监督应警惕作秀化

针对党员监督方面搞短期化、作秀化的趋势，报告提出的第三条建议是：建立长效机制，设计合理严密的民主程序和制度，强化党员监督的质量和效果，打破党员监督工作中的形式化。

报告认为，在党员监督方面搞短期化、作秀化，应付检查走形式，是对党员监督权利极大的蔑视和侵犯，必然造成党内监督流于形式，没有实效。因此必须强化党员监督的质量和效果，建立实现党员监督权利的长效机制，真正提高党员监督的连续性和实效性。

报告建议，建立长效机制的关键在于，党员监督要实实在在地渗透到决定权、知情权、参与权等方面，贯穿于党内民主决策、科学执行、有效监督等日常权力运行等重点环节上，依靠合理严密的民主程序加以落实。这样党员监督就会与日常管理决策活动融为一体、长期发挥效能，而不至于短期内一阵风似的走过场。

报告介绍了河北省成安县在干部人事制度改革方面的成熟做法。该县将党员和群众监督纳入到干部人事决定程序中来，推出思想监督机制。一是实行民意否决制，就是在民主推荐之后、组织考察之前这个干部任用的关键点上，增加一道民意否决程序。在干部提拔时，否决率超过1／3的，不再进入考察程序；在干部转正时，1／3群众不同意的不能按期转正；年度考核时，1／3群众不拥护的列为淘汰对象；1／3群众联名要求罢免的干部，县委随时启动否决程序。该否决制实行四年来，已有十二名干部被免去职务或取消资格。二是实行审查公开制，杜绝带病提拔。在组织考察之后、县委常委票决之前，向社会公开审查结论。四年来，有三名干部因为审查不过关，未予提拔。三是实行两级票决制。成安县改内部议决和举手表决为独立票决，独自写票、投票，现场公布结果。四是实行社会旁听制和全程通报制。

报告还认为，建立积极的监督意见反馈机制也十分重要。对党员通过民主评议、实名举报等监督形式反映出来的意见、建议，应当建立相关机制进行及时处理并适时予以反馈，在一定范围内通报处理进程、整改结果，或进行解释说明。这样，一方面党员对自己行使监督权之后的党内监督处理工作能够进行动态监督，让监督变得更有效，另一方面也会使其他潜在的监督者对监督的有效性产生积极预期，从而激发他们的监督积极性。

将“一把手”作为重点监督对象

报告提出的第四条对策建议是：瞄准重点对象，加大对权力运行中的重点环节和部位监督力度，加大对领导班子和主要领导干部的监督力度，打破对“一把手”监督缺失的现象。

报告表示，党的各级领导干部是权力的具体拥有者，《中国共产党党内监督条例(试行)》中规定，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”为此，报告建议，要充分实现党员监督权利，就必须加大对领导干部，特别是重要领导干部的监督，切实打破党员监督中对“一把手”的监督缺失现象。

报告提出，监督领导班子和主要领导干部是党内民主建设的难点。在这方面，报告以较大篇幅介绍了2007年9月河北省邯郸市大幅推进对主要领导干部监督工作的三套办法。这三套办法分别是市委常委会监督市委书记的《办法》、市委全委会监督市委常委会的《办法》，还有对县级领导班子主要负责人实行监督的《办法》。市委常委会监督市委书记的《办法》明确规定，市委书记直接提出常委会议题的，应在会前主动与常委进行沟通；市委书记临时动议增加研究干部议题的，常委会应坚决予以否决；如遇紧急工作议题，须经参会半数以上常委同意才可列入议题；常委会对市委书记个人重大事项报告情况的真实性有进行监督的责任。对县级领导班子主要负责人实行监督的《办法》中特别规定，对拟提拔重用的干部，应在任用之前进行提前审计，避免用人失察。

报告充分肯定了河北省邯郸市的上述三个《办法》的实践，认为其有利于打破对“一把手”监督的缺失。

尽快出台《举报人风险保护法》

报告提出的第五条建议是：加强制度建设，建立防止对监督进行报复的制度防火墙，打破党员对监督的顾虑心理。

报告认为，由于党员监督是一种自下而上的监督，这种监督形式对监督主体来说往往有后顾之忧，害怕事后遭到打击报复。为此，报告建议，迫切需要建立健全和完善党员监督权利的保障制度和机制，从制度上消除因权力依附关系引起的恐惧心理而不敢监督的现象，确保党员监督权利真正实现。

《党员权利保障条例》、《党内监督条例》、《纪律处分条例》等有关规定中对党员正确行使权利的保护措施，以及对侵犯党员权利的行为所规定纪律处分措施，都已经非常明确。报告具体指出，各级党组织应该结合实际，坚决将这些规定落实到位，要让党员有参与监督的安全感；对于党员的批评、揭发、检举、控告以及提出的有关处分、罢免、撤换要求，党组织要按照规定及时处理；党组织要建立健全保护揭发检举人权益的制度，对揭发检举人以及揭发检举的内容必须严格保密，严禁将检举、控告材料转给被检举、被控告的组织和人员，严禁对揭发检举人和控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。党的各级纪律检查机关要做好党员权利保障工作，检查和处理侵犯党员权利方面的案件；对于在保障党员权利方面失职、渎职的，按照规定追究有关责任者的责任；为防止隐形的打击报复，应有权威公正的机构来依法认定某些行为是否属于打击报复。

报告还特别强调，在这些已有的规定不能落实到位的情况下，应该要加强保护党员监督权利方面的制度创新。

在这一部分，报告提出了多条涉及举报的保密、奖惩和补偿方面的具体建议，主要有下面两条。第一，报告建议，可以考虑由中纪委牵头建立专门的密码举报网站和全国联网的举报网络，举报人举报时，可不报本人具体情况，只需留下银行账户和自己的密码。第二，报告呼吁，应尽快出台《举报法》、《举报人风险保护法》等法规，加大对举报人和举证人的保护力度。

加大日常生活层面的党员监督

报告提出的第六条建议是：注重基层监督，把党员监督权利深化到党员生活的各个层面，打破基层监督断层的局面。

报告认为，党员监督不仅要在机关单位和工作岗位中体现，更要深入到党员生活的各个方面，特别是日常生活层面。在这个层面上，一般党员更能从细节上对领导干部和基层组织进行监督，从而弥补监督机关、组织监督的盲点，打破基层监督的断层，真正扩大党员监督的覆盖面，保证党内监督的全面性。

报告介绍了天津一些社区设置社区廉情监督员的例子。这些监督员直接向当地纪委通报信息。他们没有工资，完全由离退休党员、人大代表、政协委员等自愿义务担任，监督社区内居住的党员领导干部的不廉洁行为，如逢年过节送礼者，一旦被发现立即通知纪委；监督党员领导干部八小时以外的事情，党员领导干部不仅要向本单位述职述廉，还要到小区述职述廉；社区还要进行政务民主评议，党员干部不以领导干部的身份而是以小区普通党员居民的身份，接受小区的管理与监督。

报告还详细介绍了河南省两个基层党员监督的实践经验。一个是南阳宛城区溧河乡在村一级设置党员信息监督员的经验。这些监督员由乡党委在普通党员中认定，名单由乡纪委掌握，负责对村里违法违纪现象进行监督，向乡纪委上报信息。监督员每年调整一次，身份不公开。另一个是邓州构林镇古村成立的村党员议事会。该议事会作用类似纪检委，由党员选举产生，成员必须是“三无人员”——无干部人员、同干部间无亲戚关系人员、无违法违纪记录人员。议事会坚持三个原则：一年一换，因为一年不换就“打成一片”；一分钱不得，不能按干部待遇，义务监督，给钱就不能起到监督作用，谁当谁光荣，受到尊敬；一事一议原则。

报告中将造成阻碍党员行使监督权利的主要障碍的根源，归结为以下两大类：

第一，由于不分权、不让权、不放权而造成党员得不到监督权。

报告指出，在权利结构配置不够合理的情况下，某些领导干部、地方党组织因为担心“一放就乱”，结果造成了“一管就死”，剥夺了本应属于党员的监督权。既使赋予了普通党员一些监督权，与领导干部的行政权力相比也处于弱势地位。

第二，由于施行程序、机制不当而造成党员监督权失效。

报告认为，由于在各项规定中，对监督对象的规定不具体、设置的民主程序也不尽合理、相关的监督机制不科学等原因，使得党员监督权利缺乏切实可行的途径，结果无从监督、无法监督，不能真正落实这些权利。