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刘向民:美国政府是如何征地的及借鉴意义 
作者:[刘向民] 来源:[] 2007-09-28

作者系哈佛大学肯尼迪学院研究员
 

    在美国,政府拥有征用私人财产的权力。但美国政府的权力受到宪法的根本制约,征用权也不例外。美国联邦宪法第五修正案规定:“不予公正补偿,私人财产不得被征为公用”。需要注意的是,第五修案并没有授予联邦政府征用权。目的是对政府既有的征用权给予成文的、明确的限制。

  美国政府是如何征用土地的

  一般来说,政府通常要先试图通过自愿交易获得所需的财产。如果对方拒绝了政府出的最高价格,后者才可以在立法机构的授权和法庭的监督下行使征用权。立法机构可以授予行政机构或得到特别授权的非政府实体征用权。是否行使征用权,以及对哪块土地行使征用权,一般由获得授权的政府或非政府实体按具体需要决定。
  本质上,征用是对产权的再分配:卖家被剥夺了说“不”的权利,也被限制了讨价还价的能力。征用对财产权的侵犯程度,关键取决于以下法律的保障:用途是否为公共使用,补偿是否公平,以及程序是否公正。如果政府决定对财产以征用的形式进行合法的侵犯,政府必须按照正当程序,获得法院许可,并进行公正的补偿。
  征用的主要程序是这样的:首先,政府必须先向法院提出征用申请(有些州要求政府在提出征用申请前必须尝试与被征用一方进行自愿交易)。随后,必须就此征用通知所有被征财产的利益方。然后,法庭将就征用申请进行审判。政府必须在法庭上确立为什么自己有征用的权力(在许多州这意味着政府必须证明征用是必要的)。法庭可以允许政府进入被征财产进行检查,同时可以要求政府提交保证金(保证金数额取决于估计的补偿额)。不同的州对这种审判需不需要陪审团有不同的规定(美国宪法对此没有要求)。如果要求陪审团审判,陪审、团的职责仅限于决定公平的补偿数额;公共使用和征用的必要性由法院裁决。在征用被法院批准时(或在之后的一定时间里),政府必须支付法院认可的补偿金,加上征用开始后累积的利息。一般情况下,被征方的律师费和其他诉讼费用由自己承担。被征方如果不满意判决,可以上诉。
  法院对征用权行使司法审查的权力:一是决定征用是否是“公共使用”所需;二是补偿是否公正。


  什么是公共使用?


  政府不得征用私人财产为私人使用。美国宪法制定者的目的显然是为了防止政府扮演罗宾汉的角色,将财产从一部分人手里转移到另一部分人手里。这也是为什么美国最高法院多次宣布:“在缺乏公共用途的情况下,即使付了补偿,政府也不得将一个人的财产征为他人所用。”
  究竟什么是“公共使用”? “公共使用”的定义在第五修正案生效以来的两百多年中发生了很大的演变。由于“公共使用”是决定政府征用是否具有合法性的关键,对什么是“公共使用”的探讨往往是整个征地问题的核心。
  就过去而言,“公共使用”通常要求公众实际使用,或有权实际使用被征用的财产。像高速公路、机场、水电设施、公共图书馆等。比如,建一个剧院似乎可以满足“公共使用”的要求,因为公众只要买票就可以“使用”剧院。
  现代以来,美国越来越倾向扩大定义,将“公共使用”扩大解释为“公共目的”,即只要能给公众带来好处和利益,就属于“公共使用”。在这个定义下,建造一个能给当地创造大量就业机会的工厂就算符合“公共使用”,即使这个工厂是私人所有,不允许公众使用的。只要政府合理地相信对财产的征用会为公众带来好处,即满足了“公共目的”的要求。而要满足“公共目的”,政府和公众并不必要直接“占有”或“使用”被征用的财产。将财产从一部分人手里转移到另一部分人手里也可以达到服务公共利益的目的。一个经典案例是旧城改造:政府可以动用征地权力,将需要改造的旧城区征用并转卖给开发商。
  这是一个华盛顿特区的旧城改造案例。特区政府运用征地权力取得了旧城的破旧地产,并打算将这些破旧地产转卖或租赁给私人开发商进行开发。这些地产的原主人认为这是政府将财产从一个私人转移给另一个私人,不是转移给“公共使用”,因而是违宪行为。在此案中,最高法院首次明确拒绝了“公共使用”这种狭隘定义,取而代之以一个广义的定义:“在宪法的规范下,立法机关就什么是公共利益所作的决定是具有最终效力的。在立法领域,立法机关,而不是法院,才是公共利益的守卫者。……只要立法目的属于国会的职权范畴,通过征用来达到这一目的就是完全允许的。”
  历史的回顾告诉我们,“公共使用”的宽泛定义是随着现代“规制国家”的发展而占据主导地位的。在早期规制不足的情况下,由于市场失灵是更严重的问题,也许更宽泛地解释“公共使用”会产生正面的效果。在当今这个规制无孔不入的时代,政府失灵可能是更大的威胁。是否恰恰应该对国家的规制权力作出更多的规范和限制呢?


   什么是公正补偿?


  “公正补偿”是对政府征地权力的另一个根本制约。如果不需补偿,土地对政府而言就变得非常便宜,使得政府有动力过量征收土地,导致资源配置失衡。另一方面的顾虑是,投资者恐惧政府会随时掠夺他们的生产成果,从而影响他们投资.的积极性。所以“公正补偿”条款同时起到两个作用:一是保护私人产权,二是限制政府权力,仿止政府过度扩张。
  美国最高法院一贯的立场是,衡量“公正补偿”的标准是财产原所有者承担的损失,而不是新所有者获得的利益。衡量损失的标准是财产被征用时的公平市场价值,政府无须为财产被征用以后的升值进行补偿。
  “公平市场价值”的一个例外是市场缺位:有些财产是没有市场的,比如学校、教堂、公园等。对这些财产采取的估值方法是成本法,即重新盖一个学校、教堂或公园的成本,或以损耗法计算的初始成本,或收入的资本化,或其他被认为公平的办法。
  “公平市场价值”的另一个问题是要不要考虑未来价值。正常的市场价值是考虑进去了未来用途的。如果相信未来的用途可能会更有价值,一个买家就可能付更高的价钱。因此,法院在决定补偿数额时,法官必须指导陪审团考虑是否有证据证明买家在考虑到未来的升值潜力时会提高购买价格。陪审团判断的标准是未来升值是否存在“合理的可能性”。如果是,则估值中应考虑未来价值。相反,则不必考虑。


  司法权是对政府权力的最终制衡


  在现代国家,可法权是对可能被滥用的政治权力的最终制衡。在美国建国之父们看来,政府的最重要的目的之一就是保护财产的安全。因此,他们设计了第五修正案,以“公共使用”和“公正补偿”两个条款对政府的征用权进行限制。
  然而,在政府滥用征用权的行为前最脆弱的人群,恰恰是那些在一般政治程序中得不到充分保护的弱势群体。政治程序未必产生合理结果这一点在征地中体现得尤其明显:征用的对象往往是穷人、少数民族和其他弱势群体。几乎没有听说过总统、法官和议员的财产为公共利益被征用过。
  征用负担主要由弱势群体承担的现象已部分证明,一般政治程序是不能充分保护弱势群体在征地中的利益的。这就对美国司法界认为只要政治程序合法,法院就应该尊重立法机构行为的主流观点提出了根本疑问:即使程序合法,结果也不一定合理。而对不合理的结果,法院理应表示怀疑。
  这种情况在地方上可能更加严重。如果说一个或几个利益集团很难在国家睁层次主导政治过程,那么在地方层次多数人和少数人的暴政都更有可能发生。比起在国家层次,基层的政治-架构缺乏在州和联邦层次由三权分立、两院制和严格的媒体监督形成的精密的分权与制衡。再加上地方民众的多样性不够,在地方民主中更容易产生“多数人的暴政”。利益集团也更有可能操纵一次地方选举;或主导一个地方法案的制定。因此,如果法院不加分析地一味尊重地方立法机构的行为,恐怕会怂恿地方利益集团操纵地方政治进行对自己有利的财富再分配。
  这种对联邦和地方政治过程的不同认识,也许是造成联邦和地方法院对征地行为采取不同态度的重要原因。地方法院由于和地方政府属于近邻,对地方政治这种再分配性质常常有更深的认识,因而更可能作出反对征用的判决。有研究发现,在1 9 5 4年至1 9 8 6年所有有关征地公共使用诉讼的样本中,联邦法院都做出了有利于政府的判断(即符合公共使用的要求);相比之下,六分之一的州法院的判决是对政府不利(即违背公共使用的要求)。


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