美国农业预算全面安排美国农业年度资金支出，是美国农业部顺利完成各项任务的保障。美国历届政府都十分重视农业预算，把它看成是政府农业经济政策的核心。

    一、美国农业预算管理的特点

　　1．预算周期跨年度  美国的财政年度(预算周期)是从每年的10月1日至次年的9月30日。在一个财政年度内，既要执行本财政年度的预算，又要审核上一年度的决算，同时还要编制下一财政年度的预算。在每个财政年度预算生效时，都已完成了严格的审批立法程序。

　　2．预算编制时间长  美国政府的预算一般提前18个月就开始着手编制。上一财政年度的4月，联邦预算局向各部门发布预算编制的指导方针，由政府各部门向总统预算办公室提供预算资料，总统预算办公室据此形成一个预算草案，提交给总统。根据预算编制指导方针，农业部各分局在7月份前将分局预算交部长办公室，经综合由部长审定后，报总统预算办公室；7-8月，预算局和各部门分析和讨论临时预算；9-10月，总统的预算方案成型；12月，总统向国会 (二院)提交下一年度的联邦预算草案。从美国的预算编制来看，在预算正式生效前的18个月即着手编制，这为收集资料和进行相关论证提供了充足的时间。能够保证预算本身的客观性和科学性，并提高了可行性，减少在执行中的频繁调整。

　　3．预算审批程序严  国会对预算的审批分为两个阶段：一是国会审核批准阶段。这一阶段两院预算委员会分别从国会预算办公室及各常设委员会收集有关资料，经反复磋商，确立各项拨款数额。提出两院共同的第一个预算决议草案(暂时预算)，于4月15日前分别提交国会参众两院批准。之后，两院拨款委员会、参议院财政委员会和众议院筹款委员会即按照决议草案规定的指标，起草拨款和征税议案，在9月15日通过规定预算收支总指标的具有约束力的第二个预算决议案。二是完成立法程序。国会两院通过预算决议后，只有经过总统签字才算完成立法程序，总统对国会通过的决议可以行使否决权。若总统对国会的预算方案表示认可，经签署后即开始生效。若总统否决了国会通过的预算草案，原法案需经国会再次审议，如以2／3多数票再次通过后，即产生法律效力，总统必须签署而无权再进行否决。如两院不能以2／3多数票通过，则需对法案进行修订，然后再提交总统签署，美国国会对预算的审批需要9个月的时间。

　　4．预算分类科学，内容细化  美国农业预算遵照农业部制定的年度战略目标，按机构分为7个主要领域，再在每个领域中细化出具体的计划，分别由具体的部门独立或协作完成，因此农业预算主要是按机构划分的。在预算主管当局支出、人员费等方面，都根据机构分类列出详细的资金计划表，列示于每年的农业预算附录中。由于预算编制时间充裕，因此在编制预算过程中，可以充分调查、会集有关情况，分析预算执行现状，对比历年资料，作出较为准确、符合实际需要的经费预算，使预算内容细化、详尽，且数字清晰、具体，一经批准，可透明、规范操作。

　　5．编制滚动预算和财政中长期计划  从美国近年的农业财政预算资料中，显示他们滚动编制3年预算，将年度预算计划纳入其中，这样有利于农业财政经济的长期、稳定、连续地运行。在他们编制的滚动预算中，经过议会批准并付诸实施的预算年度为计划的第一年，需要提交议会审议的预算年度为第二年，后续的预算年度则为“纯计划年度”。编制滚动式预算，能够实现经济发展中长期目标，能够体现财政、经济和产业政策的连续性。特别是对于农业财政而言，具有特殊意义。农业是弱质产业，对于农业的扶持是一项持久性政策，在今后很长一段时间内都不会改变。编制多年的滚动预算能够更好地监控农业项目的实施，并不断根据项目实施情况，前后调整。在根据经济预测的同时，具有前瞻性地编制、实施农业预算，使农业预算更好地根据农业政策、农业发展状况，合理地分配预算资金，保证重点发展的农业项目前后一致地连贯实施，最大限度地发挥农业预算在农业经济发展中的作用。

　　6．实行预算绩效与管理评估  美国各级政府的财政预算采用绩效预算方式。每项预算项目都对其投入、产出、质量、效率、结果做出分析评估，以得分值大小做出可行性评价。如2004年美国政府预算就包含总统的预算报告和总统的预算及管理重点领域的有关信息，包括对各部门(机构)项目的绩效评估和分析。美国农业部预算实行的是部门绩效预算方式，将农业拨款与各机构的绩效目标挂钩，并与各部门的长期发展计划结合起来，因而取得了较好的效果。美国从2003年预算案开始，对项目规定了简明的评分制度，采取红灯、黄灯、绿灯的评分方法，直观评估每项动议的达标内容是否达到“成功的标准”。实行预算绩效与管理评估，提高了政府的管理效率，使美国联邦政府在不削减政府服务的前提下，1998年以来连续实现了财政盈余。

　　7．实施强有力的预算执行监督  美国的财政预算，经过完善的立法程序，刚性是很强的。预算被国会立法通过，被总统签字，它就成为一部如刑法一样有刚性和约束力的法律，必须严格执行，违者会被罚款或刑事制裁。为加强对有关部门执行预算的监督，美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的监督系统，以确保机构根据法律要求并按正常的目的去开支，确保项目经常管理始终与法律及先行政策相一致，确保项目始终得到很好的管理并取得预算的效果。美国在预算执行的监督方面主要采取以下几种制度：

　　(1)报告制度。法律规定，有关部门必须近期对预算执行情况作出报告，并对报告的具体内容，期限甚至报告人都有明确要求。如总统预算管理办公室每年5月要向国会提交联邦政府财政管理规划报告，该报告必须包括财政管理现状和对未来几年改进财政管理的设想两个部分。其中前一部分必须报告4个方面的内容：对各预算执行部门财务管理现状的分析，对各监督部门审计报告的分析，阐述有关内部会计账目和管理控制系统运作情况，其他需要说明的情况。

　　(2)听证制度。听证是国会最主要的监督形式，从预算的制定、审议到划拨、执行的各个阶段，国会及各专门委员会在各自的职权范围内，就预算的收入和支出、赤字、国债和预算平衡、投资与管理等广泛的内容进行专题听证。听证一般公开举行，向所有公众开放。

　　(3)审计制度。美国对预算执行的审计包括外部审计和内部审计两方面。外部审计主要由政府审计部门负责，联邦审计总署直接对国会负责和报告。主要职责是监督有关收入、支出及公众资金的使用情况。为强化内部监督，1994年国会又通过了《财政管理改革法》，规定各部门必须按统一要求提交财务报告，报送部门监察官审计。

　　二、美国农产品的补贴政策及特点

　　美国农业补贴涉及农产品生产、贮存、销售等多个环节，是多角度的综合性补贴。 2002年5月13日，美国总统布什又签署了以大幅提高政府农业补贴为核心内容的新的农业法。与1996年农业法的降低补贴，逐步向市场化过渡的政策相比，新农业法是美国政府农业政策的一次重大转向。

　　新农业法规定，在今后10年里，政府用于农业的拨款将达1 900亿美元，年均法定补贴近200亿美元，比1996年农业法的农业补贴增加了80％。对农产品的补贴主要通过三大计划，即营销贷款、不挂钩直接支付和反周期支付来完成。除了增加部分农作物原来的补贴额度外，还扩大了补贴范围；新农业法还将土地保护方面的政府支出增加了80％，使过去基本得不到政府拨款支持的畜牧产品、水果和蔬菜生产者等获得政府的支持。另外，新农业法还通过出口信贷和食品援助形式对农产品出口提供了支持。

　　1．补贴范围广泛  美国纳入商品计划(农产品补贴)的农产品包括：玉米、高梁、大麦、燕麦、大豆、油料、棉花、水稻、奶类、花生、糖类、羊毛和马海毛、蜂蜜、苹果、干豆类等大约20种农作物。纳入补贴范围的，在品种和面积上几乎覆盖所有大宗农产品。

　　2．补贴集中度高  美国农产品补贴的分配根据农作物的类型，90％以上的农业补贴分配给上述大约20种农作物中的5种：小麦、大豆、玉米、大麦、棉花，有利于提高大宗农产品的市场竞争力。由于补贴与农作物的面积和产量挂钩，使大农场主成为农业补贴政策的最大受益者，按美国农业部估计，目前大约30％的大农场获得了大约70％的补贴。这不仅使农业补贴政策操作起来相对简便集中，而且有利于提高大农场的生产规模和竞争力。

　　3．补贴环节全面  美国对农产品的补贴实行全过程全环节补贴：一是实行休耕政策补贴。美国为了控制农产品供给、保护农产品价格，避免农业出现生产过剩、农民增产不增收的局面，对部分土地实行休耕政策，由政府对休耕造成的损失进行补贴。二是农产品生产补贴。对补贴范围内的农作物采取直接收入补贴、保护性收购和差价补贴等方式，按面积和产量进行补贴。三是实施农产品储备计划。政府通过提供储存费以及无追索权贷款，鼓励自愿参加储备计划的农场主将部分谷物存储起来，使市场保持一种供需平衡。四是实行出口补贴。美国政府为了拓展海外市场，对小麦、玉米、大豆、棉花等主要农产品给予出口补贴。2003年，美国农业预算包含了5．41亿美元的出口补贴计划。其出口补贴方式包括市场进入项目、出口促进项目、奶制品出口激励项目和外国市场开发合作项目。总之，美国对纳入补贴的农产品实行全方位补贴，种植的实行与产量面积挂钩的补贴，不种植的实行休耕补贴；卖出去的有出口补贴，卖不出去的有农产品储备补贴等等。

　　4．补贴措施多样  美国新农业法案，通过“销售贷款补贴”、“反周期补贴”和“固定直接补贴”三道保护线，对种植小麦、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴，构成严密的收入安全保护网。美国农产品补贴，归纳起来有3类：一是支持性收购，在新农业法案中称为“营销援助贷款和贷款差价支付”。二是差价补贴，即事先确定一个目标价格，然后按照目标价格与实际的平均市场价格之差进行补贴。新法案中的“反周期支付”就是基于目标价格与市场价格和直接支付 (有效价格)之间的差额确定补贴，即当全国平均市场价格与直接支付之和等于或大于目标价格时，说明这时农民的收益已达到或超过目标价格，不进行反周期补贴；反之，则要进行补贴。三是直接补贴，美国农业新法案中确定了主要农产品的直接支付率。由于补贴数额只与基期的产品种类、面积和单产有关，而与现在的种植产品种类、产量和价格没有直接关系，因此又叫“不挂钩补贴”。

　　5．补贴政策效果显著  一是提高了农产品的市场价格优势。2000年，美国对小麦的直接补贴为每吨45美元，玉米每吨27美元，折算成人民币，则相当于小麦每吨370元，玉米每吨220元，换句话说，2000年美国小麦从政府补贴中，降低了成本370元／t，获得了降价空间370元／t，这使美国农产品能在国际市场上以较低廉的价格获得竞争优势。二是促进了国际市场的拓展。在世界市场上，美国的小麦占45％，大豆占34％，玉米占21％，杏仁和葵花子等高附加值产品市场份额更是分别高达66％和63％。2001年美国农产品出口额 536亿美元，居世界第一。

　　三、几点启示

　　1．以法律形式确保农业投入的数量，把对农业的支持纳入法制轨道  美国的《农业法》中对农业投入的规模、标准、范围、方式等均作出细致、明确的规定，对保障农业长期发展的资金投入，规范投资主体的投资行为，防止农业投资的盲目性随意性起了极其重要的作用，为促进美国农业的高速稳定发展做出了巨大贡献。这种以法律形式确定农业投入的份额、比例的做法是非常值得我们借鉴的，尽管中国《农业法》对农业投入规模和范围提出了明确的要求，但要将要求落到实处，应在有关法律或法规中对农业投入的规模及具体比例、财政农业投入的方式作出更加细化的规定，如农产品价格补贴办法，农业生产补贴办法，农业贷款贴息办法等。

　　2．在农业投入中加大对农业生产者支出的比重  美国对农业的补贴主要是对农场主采取按种植面积补贴，农产品价差补贴等方式，农业生产者直接受益，从而保证了农业生产的稳定发展。中国虽然与美国国情不同，农业人口众多，目前可采取加大对农民直接受益的项目资金投入力度的办法，比如增加农村小型公益设施建设，农村电力、通讯、广播电视设施建设，农民教育培训支出等方面的投资。

　　3．进一步完善预算编制、审批制度  一是根据公共财政的原则和WTO规则的要求，科学、合理地确定农业预算支出范围，在此基础上制定预算支出科目；二是延长预算编制时间，细化预算支出的内容；三是完善预算审批程序，进一步发挥人大在预算审批中的作用。

　　4．推行绩效预算，量化预算资金使用的考核评价(业绩)指标  所谓绩效预算，是指事先确定项目(机构)要达到的目标，以绩效为目的，以成本为基础确定的预算方式。绩效预算将拨款与项目或机构的绩效目标挂钩，并与各部门的长期发展计划相结合，美国农业预算基本采用的是这种预算方式。为此，对经费使用部门的工作目标进行分解细化，量化任务指标，使拨款与绩效实行配比，提高了事业发展的预见性、计划性和财政资金安排的目的性，提高了资金使用效率，便于强化财政监督和预算约束。建议扩大可以量化任务的专项或事业经费绩效预算方式实行范围。

　　5．健全支出预算的管理和控制机制  目前，中国对支出预算管理的手段较弱，对财政支出预算的执行，缺乏有力的制约。要强化预算监督，加强对预算项目的跟踪反馈和资金使用效益的分析，综合运用财政审计监督、委托社会中介机构审查、会计委派等手段，加强财务监督和管理，形成对财政资金的全过程监控。同时，建立预算编制、执行、监督三分离的组织机构和制约机制，加大审计检查力度，维护人大监督权威，切实保证财政预算的科学性、合理性和真实性。