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东方建:世界政治文明的千年拐点 
作者:[东方建] 来源:[作者惠寄] 2014-08-15


编者按:此文虽短,堪称经典!西方现代文明的本质是什么?现代社会的本质是什么?崛起的中国要担当怎样的世界责任?这篇文章的回答言简意赅,入木三分;本文作者是国家某部委干部。

    170年前的鸦片战争,倒下去的不仅是一个王朝庞大的身影,还有中华文明的陆沉,有人称之为“三千年未有之变局”。今天,中国一跃成为世界第二大经济体、世界第一制造业大国,是否正在演绎着“王者归来”?

    不过,毫无疑问的是:通过60多年的大建设、大开放,中国的经济基础和社会生产生活方式发生了翻天覆地的变化,所谓崛起已不简单是传统文明的复兴,而是浴火重生、文明再造。但是,中国是否还要以西方为师呢?经济基础决定上层建筑,当经济赶上了时代,迈上了现代化之路,作为上层建筑的核心部分——行政体制改革将向何处?

        一、不审势即宽严皆误

    涌动于中国大地上,有两种行政体制改革方向,一是国进民退,再次向全能政府迈进;一是彻底市场化,政府仅仅作为守夜人。实际上,这不过是重复改革开放之初计划与市场争论的余绪。邓小平说:“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”这一论断依然有用,也极为肯綮。

    但是,30多年的改革开放,特别是经济市场化的巨大成功,在中国社会上下,已经造就了一种市场神话,极端地把市场与政府对立起来,非此即彼、零和博弈,甚至认定越是市场化就越能给企业带来效率、给老百姓带来公平、给国家带来现代文明。对于当前种种社会弊病,无视其产生的根由,一概归结为政府的问题,要求政府简政放权,要求国有企业私有化,那怕弊病恰恰是强化政府职能才能医治的。真不知道,这样的思维从何而来,又是如何产生的?

    固然,当今社会很多不良现象,政府有不可推卸的责任,有处置失当的,也有不作为的。但不要忘了,这些不良现象,在政府强大的计划经济时期是没有的,很多是伴随市场化的推进而不断滋生出来的。如果认为这是“计划经济之遗毒”,必欲去“政府管制”而后快,岂不是让正常人觉得莫名其妙。

    另外,也有人提出“不断完善市场论”为此作辩解,认为这不是政府管制的问题,而是市场化不够的问题。看似很有道理,其实是非常可笑的。如果是这样,那么我们是否也以“不断完善计划论”对否定计划的论调予以回击,并以此来否定改革开放呢?这显然不可以。当初,中国启动市场化改革时,计划经济也曾为工业体系的迅速建立和人民生活水平的提高发挥了重要作用。之所以要变更“手段”,是因为形势不同了。

    兴一利必兴一弊,除一弊必除一利。天下没有完美的事物,也没有完美的制度。是更好地发挥政府功能,还是充分利用市场的决定性作用,本来就没有绝然对立之处,取舍之间不过是审时度势而后执其两端用其中。就像当年改革开放之初,先辈们不沉醉于计划经济的巨大成就一样,我们也不应当执迷于30多年市场化释放出来的巨大能量。

    譬如,当前食品、药品的质量问题,不但让市场颜面扫地,也让政府进退失据。正是高度的市场化,导致食品、药品以劣充优、以次充好,肆意泛滥,流害无穷。政府加强管制,企图提高产品质量。但各地主管部门发现,这边管好了本地企业,成本增加了,收益降低了,产品质量提高了,那边外地劣质产品源源不断输入,像劣币驱逐良币一样,迅速挤垮了本地企业。最终结果是按下葫芦浮起了瓢,尽为她人作嫁衣裳,陷入无比难堪的境地。

    不审势即宽严皆误。其实,面对这种情况,无论是提高市场化程度还是加强政府管制,必然都无解。在资本高度流动、要素全球配置的今天,经济社会公平或效率的提高已不单纯是政府与市场划界的问题了,而是要与时俱进、改弦更张,创新管理模式了。

             二、改革之要在于审时度势

    套用马克思说的“货币天然是金银,金银天然不是货币”,“行政体制架构天然是区域,区域天然不是行政体制架构”。当人类社会的货币发展到信用货币时,行政体制也应当与时俱进。

    (一)现代社会的重大转变。

    现代社会肇始于工业革命,经三百多年的演变,无论是社会基础还是核心环节都迥异于传统社会。

    一是社会基本组织单位,不再单纯地只是家庭,而是分化为企业和家庭,企业是基本生产性组织,家庭则基本上退出生产领域成为相对单纯的消费单位。前者组织的扩张或联结维度是行业性的,日益冲破区域性的分割走向全国,走向世界。而后者,尽管还大部分保留着定居性的特点,但也日益具有突破区域性限制的趋势。所以,以经济调控而言,必然以企业为对象。物以类聚、人以群分,企业的分类则是以行业为基本边界。以社会管理而言,则还是以家庭为基本对象,采取区域性分类管理办法,应是适当有效的。

    二是社会管理手段的大变化。尽管人类社会很早以来,就有军队、货币和信息等管理手段的存在,但进入现代社会,特别是高度市场化、信息化的今天,货币和信息两大手段越来越具有牵一发而动全身的特点,利率的变化牵涉到千万家企业,特别是汇率的变化,更是明显。在电子商务领域,阿里巴巴、淘宝、京东商城等大型购物网站,不仅左右着中国的流通格局,甚至成了企业第二个市场准入和动态监控的平台。这些新型手段,相比于传统的行政办法,无疑在管理方面既有高度的灵活性,又有特别的精准性,并且对于降低行政成本,优势更是得天独厚。

    (二)大部制改革之痛。

    为因应经济领域发生的翻天覆地变化,我国也多次在行政领域推动变革,其中最重要的便是大部制,主要目标有二:一是合并同类项,精简机构;二是统一事权,提高效率。经过多轮精减,国务院组成单位数量明显减少,权责划分也显得更符合现代经济要求,但是效果并不明显。有些部门有职无权未得到实质改善,有些部门有权无职作用难于发挥,还有些部门内部混乱难于统一。不但相互掣肘、相互推诿,影响效率,有时还无可奈何难于作为。总之,长期以来权责交叉、权责脱节的问题并没有得到很好地解决。其原因何在?最重要一条,就是没有清醒地认识到现代社会在经济基础领域发生的根本性转变。即管理的重点对象从家庭向企业的转变,管理的基本方式从区域向行业的转变。具体来讲:

    首先是没有分清环节与行业的关系。现代经济纵向表现为产业链条的环环相扣,横向表现为各个行业的相生相克,而最终能反映经济问题的则是行业。因为行业往往是由相同的产业终端产品来划分,调控经济首先是在行业领域展开,目的是消除恶性竞争和提供行业公共物品,手段则是抓住环节,主要有市场准入、利率待遇、质量监测和价格预警。总之,作为调控经济的最高行政机构——国务院,很大一部分组成单位应当是对应于行业的部委,而不是一抓一大片的对应环节的部委。最典型的是发改委,掌握两项大权:项目审批和价格管理。作为现代经济的两端,前者是市场准入,后者是市场行为结果判别的信号。国家一个部委集中此两项大权,不但使得其他部委无法有效履行职责,而且在实质上也沦为发改委的附属单位,一切都得经过发改委的审批。同时,也由于缺乏真正的管理权,使得其他部委都有介入经济内部运动的冲动,因为不如此不足以履行自身职责。另外,工业和信息化部的组成也有过大的嫌疑,如果把发改委的权力移交给工业和信息化部,则工业和信息化部不仅又成了第二个发改委,而且再次置国务院于极为尴尬境地。

    其次是没有分清行业与区域的关系。不同于传统时期,现代经济的活动更多地跨越地域的限制,即使是农业也更加全面地纳入市场活动中,具有很强的跨区域性特点。可以说现代经济越发展,经济要素就越是冲破区域的边界,进行全球化配置。所以,无论是市场扩大带来的规模效应,还是要素配置带来的范围经济,都往往表现为对区域的突破,对行业的促进。行政审批权下放,虽然有利于发挥地方因地制宜的优势,却很可能损害“全国统一市场”的深化和扩展。特别是在中国经济需要进一步激发市场活力的今天,行政审批权改革,似乎更应该在强化各级经济管理部门直属化以后,下放给各部委在地方的派出机构,这样不仅有利于加速各地资源进场和加快资本周转,还可以勉除地方政府扩权后以邻为壑、分割市场的弊端。前事不忘,后事之师,那些行业产能严重过剩的教训还历历在目,难道不应该牢牢记取吗?

    最后是没有弄清楚现代行政权力的根源。传统的行政权力直接源自武装力量,地方各级政府配置相应的暴力机构是其最重要的制度安排。上文中,曾提到由暴力派生出的行政权力所具有的典型区域性特点,是同生产组织的发展对区域、对土地的依赖紧密相关的。现代经济的基本组织——企业虽然也总是处于一定的区域之中,但是它的发展并不局限于区域,无论是要素配置,还是市场扩张,总是表现为突破区域的籓篱。所以,管理现代经济的行政体制,不但其架构不同于传统的区域性,必须是行业;而且行政权力的根源,或者说直接动力,也不同于传统的暴力,而是集中统一的货币金融权和大一统的流通信息平台。只有这种高度灵敏、高度联系的金融和信息平台,才可以及时有效地调控企业的市场行为。既然我们已经认识到市场统一的重大意义和市场的决定性作用,不再介入企业的内部运行,那加强地方政府经济管理权力还会有什么样的正效应呢?一个不依靠层层级级地方政府的行政管理体系,难道还要因循于传统的行政权力吗?

    (三)重建现代经济社会纲纪。

    《吕氏春秋·用民》:用民有纲有纪,壹引起纪,万民皆起,壹引起纲,万民皆张。现代的纲纪何在?

    当时而立法,因事而制礼。前文中已指出,现代经济社会发生了翻天覆地的变化,基本组织由传统的家庭一分为二,变化为生产性的企业和消费性的家庭。那么提纲挈领的行政体制也应作出相应变革,对企业的管理可采用统一的金融和信息平台为纲,以分布在各主要区域的派出性行业管理机构为目,进行灵活简便有效的调控;对家庭的服务和管理,则应以传统行政权力为纲,以区域性行政体制为目,更多发挥居民的参与作用,维护地方秩序,克服搭便车行为,并加强公共物品提供。这种区域与行业二元并存、相互为用的行政体制,或许才是当今中国,乃至人类进入工业文明以来最迫切需要的制度创新。

    衡量行政体制改革的成功与否,关键在于行政成本的降低,标准在于是否有利于行政效率的提高。对于具有高度流动性和普遍联系性的现代经济,单纯的区域性行政体制只会捉襟见肘、力不从心;对于公共物品和服务需求质与量都日益增加的现代社会,一个受制于现代经济的区域性行政体制,只会瞻前顾后、左右为难。其间,伴随的是行政成本不断高企,风险日益攀高,效率日见低下。一个隐藏于现代经济社会中的大问题,将会更加明确地显现出来:不是行政乱作为,也不是行政不作为,而是行政难作为。如果说“因地制宜,分类指导”是行政作为的一大原则,那么对于当今社会两类基本组织,是否也要因“类”制宜,分别管理呢?

           三、周虽旧邦,其命维新

    事物的发展总表现为一个过程,文明的演化也犹如生命一样是从幼稚走向成熟。且不说三皇五帝,中国最迟在夏商周时代,才从中华文明的腹地——黄河中下游地区,由农业逐渐取代采集渔猎成为社会基本产业,与之相伴随的是联盟制演变成封建制;进入春秋战国,大夫僭越、列国纷争成为常态,天下大势动荡不已,直至秦国商鞅变法,废封建立郡县,一统天下定分止争,才框定农业文明的纲纪,开创世界史上仅有的2000多年农业文明大发展的新纪元。

    现代工业文明亦如是,肇始于西方,犹如天罡地煞般,虽朝气蓬勃孔武有力搅得周天寒彻,但终失之于野蛮与粗粝,肆无忌惮大搞殖民主义,以掠夺、压迫之力自我标榜文明,大伤天下和气;同时,分赃不均动辄武力相向,鲁莽发动第一次、第二次世界大战,置天下生灵涂炭而不顾,积大不善于世,毫无一点端庄俨然、雍容大度之气象,如此做法与中国春秋战国何异?

    探究其理,主要有以下三点:

    一是资本势力初步崛起,必以扩张为能事,犹如农业文明的奴隶主和领主,对土地和人口的占有始终是欲壑难填。同理,工业之狼焉能不垂涎于农业文明原野上的肥羊?

    二是资本势力相互割据称雄,犹如完全竞争之市场,在弱肉强食的丛林法则支配下,必然是以邻为壑、不择手段以求自保自强,两败俱伤即使反噬也在所不惜。

    三是西欧诸国大多面积小、人口少,无论发展有多快,民众有多富裕,都难于担当起定鼎天下的重任,即使如加拿大、美国、澳大利亚等国虽然土地广袤,但人口短板同样难于克服。无天下之至重,焉能驾驭天下之至大至广?

    总之,当今的工业文明并不成熟,虽然创造了空前的物质财富,但政治上并未有相应的变革创新,而是把人类部落时期的原始政治直接嫁接现代经济,为金融资本操纵大开方便之门。他们玩弄民众于股掌之上,对内贪婪无度,巧取豪夺,残酷剥削;对外突破文明底线,动辄发动战争,把人类世界带入烽火连天、冰火两重天的可悲境地,这不仅是对人类良知的肆意践踏,也与政治定分止争、损有余补不足、推进合作的本质背道而弛。

    反者,道之动;弱者,道之用。中国以百年积弱之身,循道而为,锐意变法,强基固本,在列强环伺之下,以巍然之姿再次屹立于东方。以其领域之辽阔,人口规模之宏大和历史文明之博大精深,在此资本横行时代,必然要有所担当。所以,作为政治文明王冠上的明珠,中国行政体制改革就不应简单地置于政府与市场边界的划定上,而是因应经济基础之巨变和当代世界赋予中国的历史使命来审视。

    如果说英国工业革命标志着人类步入到新的文明时期,那么鸦片战争就标志着以中国为代表的人类农业文明的衰亡。今天,以中国为代表的东亚重新崛起,似乎预示着世界进入了“新的战国时代”。正所谓“世界大势浩浩荡荡,顺之者昌,逆之者亡,谁能成为最后的王者呢?作为世界上最具生产力的工业大国,中国能否接过工业文明的火炬,带领人类翻开历史新的一页呢?

    由于过度崇拜西方的缘故,也由于中国不是工业文明的始创国,在攀登上世界头号工业大国的峰巅时,中国依然迷茫于崭新文明的创造。有很多人方向上唯西方马首是瞻,内容上则“言必称希腊”。 如果一个民族只知道跟在别人后面亦步亦趋,而不知道另辟蹊径、推陈出新,则就不是可怜可悯,而是可恨可悲了。经过一个“甲子”的大探索、大建设和大发展,中国不但通过计划经济奠定了现代工业文明的基础,还通过市场经济开启了资源大开发、资本大周转和文明大开放的时代,物质基础前所未有的深厚,社会活力前所未有的蓬勃。正是处于以前所未有的雄心、前所未有的智慧、前所未有的魄力塑造工业文明成型,引导人类社会步入有序、有节和有度的新的万世太平的时期。而这,最最需要的便是为工业文明这条飞龙点上“政治文明”之晴——创建行业与区域二元并存、相须为用的行政体制,彻底掌握驾驭现代经济进而当代文明的缰绳。

    天与弗取,反受其咎,大任天降,斯人可醒否?


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