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陆寿筠:上下通达、议决一体的两院制设想 
作者:[陆寿筠] 来源:[] 2012-01-15

笔者在最近的《精英与大众 政治体制的核心之维》(以下简称《精英》)一文中讨论了政治体制改革的原则架构,在早前的《兼利主义: 社会主义民主应有之灵魂》(以下简称《兼利》)一文中阐述过民主政治应有之精神核心,在《试论人民主权和党的领导的统一》(以下简称《试论》)和《层级递进式选举制》(价值中国网笔者专栏)两文中分别讨论过改革国家权力机构的总体结构和选举制度的设想。现在有必要就权力机构内部自下而上的下情上达与自上而下的全局统筹两者之间的平衡机制、以及权力机构的调研咨询()与立法决策(“决”)两个方面的统一问题谈些看法。

 

《试论》中,笔者设想县以上各级人民代表大会均设上、下两院。这个两院制不同于西式民主的两院制。在那里,虽然将议会分成上下两院可以有利于容纳更多的、需要互动平衡的社会矛盾关系(如美国的两院制体现了各州与联邦的关系,英国的两院较复杂,包含着贵族与平民、宗教界与俗界等多种相对关系),但是由于广大劳动人民在经济地位上对于资本的依附性,由此必然导致垄断资本金钱权力对于政治进程的全面控制,99%人口的根本利益不可能被反映到议会的两院中去。因此西式的两院制是为资本利益、尤其是垄断资本利益设计的两院制,不是为全民全局利益设计的两院制。而笔者所设想的两院制则是为了有利于促进社会各方局部利益之间、和众多局部利益与全民全局利益之间的互动平衡,为了使社会各方局部利益的诉求和有关下情充分上达,从而保证在此基础上通过充分协商达到全局利益的平衡兼顾、也就是达到社会各方利益互补的最大化。

 

上述根本区别首先体现在两类制度下民意代表思考和议事的指导思想完全不同。按照西方政治理论,议员们“将其所代表的那些选民的利益带到议场上,与其他利益代表相博弈,以争取自己所代表的利益得到最大的实现”(披着“文明”外衣的野蛮人法则,即丛林法则),而不是“从寻求全民综合利益这一共同意愿出发,与不同利益的代表进行互相倾听、理解、对话、和协调,求得利益互补的最大化”,即真正的文明法则(《兼利》),而笔者设想的是:下院代表“各自带着所代表的行业、界别、地域、阶层、社团的利益诉求,通过与其他代表的共同议政,将被代表者的自身利益、有关他方的利益、和国家或地区的全局利益统一协调考虑,通过协商、辩论和票决形成初步决策议案……上院代表不代表任何行业、界别、地域、阶层、团体的局部利益诉求,对下院提交的初步决策议案完全从全国或全地区的整体长远利益出发进行讨论、辩论和票决,形成人代会最终决议案。”(《试论》)这就是说,上下两院代表议事的指导思想既有共性,即以“全局利益”、“整体长远利益”为最终归宿,又各有偏重:即下院更多地将下层各方局部利益的诉求充分表达、将各自所熟悉的或调查得来的下情充分反映给两院所有代表;上院则更多地集思广益,在充分了解下情(包括补充进行专项调查)的基础上作出通盘决策。为了切实实现两院各自的功能,除了某些环节(如调研、通报等)可以两院联合同时进行,但议决事项必须按先后分开进行,否则便失去了两院制的意义。

 

上下两院的同中有异也反映在两院代表的来源及对其德才要求上:即下院代表“由各行各界、各地域、各阶层、各社团的民选代表组成。这些代表在德行和学识上应不低于常人平均水平。”而上院代表则不同思想政治派别自由竞争、互补短长”这一原则出发,依据宪法,“由执政党派出代表为主体,加上其它民主党派和政治团体派出的代表以及无党派代表人士”,包括不反对国家宪法的各大宗教、乃至只在言论上公开赞成资本主义道路的思想、政治派别,还包括各族群、业界的全国性社团的代表。上院代表的产生“由各自党派团体提名,由下院对提名名单进行整体审核通过(对个别有重大争议、需另行逐个审议者除外)。上院代表需具有明显超过常人平均水平以上的德行和学识。(《试论》、《精英》)。人的精力总是有限的,平时工作中的注意力总是有所偏重的,有所长也必有所短。下院代表主要来自下层、乃至基层,他们对局部的下情具有比较直接的经验和深刻的体察,因此更能将其所代表的“局部”情况较充分地上达给所有代表;但另一方面,一般来说,他们平时较多地立足和关注局部,较少居高临下地关注和思考全局。而上院的代表主要来自各党派、团体的上层,他们不可能全面地熟知下情,但惯于关注和思考全局、长远,这刚好与下院代表的长短处互补。因此,上下两院的分工合作可以较好地保证国家政事的上通下达、四方和顺。

 

上述设想除了体现精英(不同递进层次上的精英)与大众的互动平衡以外,还体现了下情上达与统筹全局这样两个相反相成的过程,统称为上下通达。要达到真正的上下通达,作出切合客观实际的决策,包括立法,不是由少数专家预先准备好几个报告,然后在全体代表大会上付诸表决,就能达到的。而是需要全体代表、或通过由有关各方代表组成的某些专门委员会或小组进行必要的、充分的下情调查,将调查得来的实情向全体代表摊开,再进行讨论,甚至辩论。不同意见、甚至针锋相对的意见的存在是正常的、经常发生的。如果没有不同意见倒是不正常了。因此,权力机构就不应仅是表决机构,而必须同时也是下情调查机构、向有关各方咨询讨教的机构。没有经过充分调查研究、咨询商议的表决,决策立法不会符合实际。如果将这样的政策法律作为国家最高意志自上而下地推行下去,则必然损害民众的利益,危害大局。因此,从调研、咨询到协商、表决应是一个有机的、统一的完整过程,不宜割裂。鉴于此,笔者设想,可以将政治协商会议这一单纯的咨询协商机构,在依据权力机构的有关组织原则加以调整或充实后,升格为国家权力机构的上院。如果执政党需要保留原来作为统一战线组织的政治协商会议,则另当别论,但这不能代替性质上不同于统一战线的、具有立法和监察功能的权力机构之上院。

 

上下两院之间的交流互动代表着局部与全局、眼前与长远利益的动态平衡。但这种平衡并不总是可以轻易达到的。除了其他分歧,上下两院的矛盾有时会非常突出,这也很自然,甚至是必然的。这更说明两院分别运作的重要。那么如果上下两院意见针锋相对、相持不下,那怎么办?这就需要再进行专项调查研究、向广大民众和专家请教。光靠空对空的抽象说教或思辨是不能解决问题的。调研可以由两院派员联合进行,或各院分别进行,应视具体分歧情况而定。在调研的基础上再议论、协商,争取达成更广泛的共识。然后将被上院否决了的下院议案“发回下院复议,由下院以法定的更高票决比率通过或推翻上院的否决。如上院再否决,则或再发回下院复议、或不再复议,而将上院的复决(无论通过或否决下院的复议)作为整个人代会的最终决议案。”(《试论》)如果是特别重大的、事关全局长远利益的议案,再复议的过程也许需要更广泛深入的调查研究。总之,无论是下院还是上院,各自的立法决策过程都不能与咨询调研(“议”)过程分开,更不应将两个过程机械地分配给两套机构去完成,这就好比不能将人的知与行相割裂一样。这就是国家大事的“上下通达”和“议决一体”。


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文章评论
新法家网友(2012-02-04 15:33:07.0)
    现在的中国本来就是党主和官主啊,楼下的不会天真得认为中国有民主吧?
新法家网友(2012-01-31 21:14:08.0)
    最终决定由谁来拍板?是不是占绝对人口的极少数人(中国共产党)说了算?如果什么都是极少数人来做决策、决定的话,这还能叫民主吗?不如直接叫党主和官主就行了!
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