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郑永年:中国国有企业的边界在哪里? 
作者:[郑永年] 来源:[联合早报2009年10月21日] 2009-10-25

    国有企业本来就聚集了庞大的资本,现在政府的拯救经济方案的庞大的财力又大多流向了国有企业。凭借越来越庞大的资本,国有企业在各方面的作为可以说是如鱼得水,畅通无阻。目前的发展趋势如果得不到有效的纠正,拯救危机者反而最终会演变成为其它各种危机的根源。

  毫无边界的国有企业因此既是中国的经济挑战,也是中国的政治挑战。国有企业不讲效率,不讲市场机制,因此也就没有有效的竞争能力,尤其在国际市场上缺失竞争能力。国有企业越大,海外投资越不讲经济理性,在国际受到阻力就会越大。

  自金融危机发生以来,中国国有企业的发展呈现出两个大趋势。一是国有企业急剧地扩展到原来的一般性垄断行业。国有企业本来集中在电信、石油、矿产等被定义为国家核心利益的领域,但最近国有企业很快扩展到包括地产业在内的一般性垄断行业。第二个趋势也同样显著,那就是出现各种不同形式的国有化,国有企业用股份等手段渗透到原来非国有部门的企业。

  金融危机一爆发,国有企业马上就有了用武之地。中国政府为了应付金融危机,出台了庞大的四万亿人民币的应付危机的方案。国有企业在执行政府的拯救经济过程中起到了很大的作用,也就是人们所说的“经济杠杆”。西方政府通常只有金融杠杆,而缺少经济杠杆。中国的经济杠杆主要表现在存在着一个庞大的国有经济部门,通过这个部门,政府就可以结合政治、行政和经济的方法把其政策推行下去。国有企业本来就聚集了庞大的资本,现在政府的拯救经济方案的庞大的财力又大多流向了国有企业。凭借越来越庞大的资本,国有企业在各方面的作为可以说是如鱼得水,畅通无阻。

  人们既要承认国有企业在应对金融危机过程中的作用,但也要看到目前国有企业发展趋势令人担忧的地方。目前的发展趋势如果得不到有效的纠正,拯救危机者反而最终会演变成为其它各种危机的根源。 

导致产能过剩和变相的宏观调控

  在很大程度上说,尽管可以把国有企业视为是国家利益的承担者,但它们也不可避免地是巨大的既得利益者。因为国家要通过它们作为经济杠杆来实施危机拯救措施,它们也自然把危机视为是一个极好的机会来扩展自身的利益。实际上,它们的利益的扩张已经导致了诸多消极后果,例如因为各级国有企业的盲目的扩张已经使得很多产业出现了产能过剩。这迫使中央政府正在进行一波变相的“宏观经济”调控。

  本来,金融危机给中国的产业升级提供了一个很好的机会,但因为各级政府在制定拯救危机方案方面缺乏科学性,庞大的资金的注入没有导向产业升级,所得到的只有产业的无限度扩张。更有甚者,很多地方把原来是宏观调控对象的、需要淘汰的诸多企业进行拯救,把落后的企业又救了回来。就是说,金融危机本来应当是淘汰落后企业的,但实际上则是保护了落后企业。很显然,这种低层次的产业扩张是不可持续的。

  实际上,自上世纪九十年代末以来,国有企业的发展非常迅速,规模越来越庞大,但同时国有企业也是各种经济和社会矛盾的一个主要根源。因为中国各方面的法制不健全或者法制得不到执行,国有企业的发展显现出三个主要的弊端。

  一是发展毫无边界。国有企业可以借力国家庞大的经济能力和政治行政权力,再加上市场机制,这些都使得国企发展所向无敌。

  二是没有外在的机制和手段能够有效地规制国有企业。因为往往是政企不分,无论是政府的哪个部门要规制国有企业的行为异常困难,甚至表现为不可能。在政企不分情况下的规制往往是人们所说的“左手规制右手”。

  三是国有企业内部治理机制的缺失。尽管是国家的钱,但国有企业的行为犹如独立“小王国”,可以自行决定内部的工资水平,同时在很长时间里也不用上交利润。(现在即使国有企业开始上交利润,但比例极小。)中国的国有企业部门已经大大超出了其他国家的“公共部门”的概念了,因为所有的公共部门是要受制于公共的监督的。国有部门因此是中国社会收入分配差异越来越大的一个重要根源。同时,因为是国家的钱,国有部门无论是对内投资还是对外投资,其决策往往没有任何经济理性。应当强调的是,所有这些过程中都包含着无穷尽的腐败。

  国有企业的这些变化始于上世纪九十年代中期“抓大放小”的改革。这个设想非常具有战略性。就“抓大”来说,中国需要一个相当规模的国有企业。这是中国的传统,从《盐铁论》到近代,企业的发展需要国家的支持,而国家也需要垄断关键的工业和商业。中国这么大的一个国家,不但要建设各种庞大的公共工程,而且也不断面临各种危机。国有企业的作用非常显然。在全球化的时代,国有企业也必须扮演另外一个积极的角色,即增加中国的国际竞争能力。

  同时,“放小”的目标是为了发展一个同样强大的非国有部门。在当代,非国有部门从很多方面来说例如就业、分配、效率和效益、竞争等等甚至比国有企业扮演更为重要的角色。从本质上来说,中国的经济问题不是要不要国有部门或者非国有部门,也不是国家所有制或者其他所有制的问题,而是它们间的边界问题。无论是哪一方,如果没有发展边界,侵占了另一方的空间,那么经济必然失衡,危机不可避免。从现在看来,尽管无论是“抓大”还是“放小”在执行过程中都产生了一些问题,但主要还是它们之间没有任何边界。

有别于西方的“国进民退”

  有人说,这次金融危机之后,国有部门在所有国家都得到很大的扩张。这就是一些人盲目乐观,过早宣布市场经济和资本主义灭亡的原因。但实际上,在今天的世界,意识形态上的“社会主义”还是“资本主义”已经不再重要,重要的是如何在各种因素中间达到平衡的问题。无论是哪种主义,其实践走到了极端,必然导致危机。

  中国目前的“国进民退”和西方的很不相同。没有任何一个西方政府像中国政府那样拥有自己的企业。并且在西方,“私有化”在意识形态上天经地义。就是说,西方政府很容易实施“退出”。实际上,西方各国也正在设想和准备各种退出机制。但中国则相反,“国有化”拥有意识形态的合法性,而“私有化”则是意识形态的敌人。等国有企业侵占非国有部门之后,要退出则是非常困难,如果不是不可能的话。从以往的经验来看,这种“退出”(或者中国称之为“民营化”)过程往往又导致巨大的腐败,权力的腐败。

  毫无边界的国有企业因此既是中国的经济挑战,也是中国的政治挑战。国有企业不讲效率,不讲市场机制,因此也就没有有效的竞争能力,尤其在国际市场上缺失竞争能力。上世纪九十年代设想的国有企业的国际竞争力没有能够实现,反而调转方向和国内的民营企业进行竞争。国际政治的现实情况是,国有企业越大,海外投资越不讲经济理性,在国际受到阻力就会越大。这种国际阻力不仅仅是经济上的,更重要的是政治和意识形态上的。这次中国有了自己企业的“五百强”,但正如国资委领导李荣融所强调的,这是企业的“五百大”,而非“五百强”。西方的企业经过这次危机期间的调整,在危机之后竞争能力会更强。中国的企业会面临更恶劣的竞争环境。

  国有企业毫无节制的发展也会导致消极的政治后果。因为大力侵占非国有部门,本身又没有竞争概念,缺乏效率和效益,从长远来看,会遏制甚至扼杀非国有部门经济。国家的税基因此会很快变小。在这方面,中国历史上有很多的教训。稅基变小的政治后果往往是不可设想的。 

阻碍经济和政治制度的创新 

  国有企业也在有效地阻碍着经济和政治制度的创新。国有企业好比皇家经济或者农民的“自留地”,自给自足,不会受外在环境过度的影响。历朝历代垄断关键的工业和商业,政府所需资源大多来自这个部门。这导致了中国历史上从来没有发展出一个比较有效的财政、金融和信用等制度体系。在西方,因为政府没有自己的企业,其所需要的资源来自民间和社会,因此必须发展出一整套制度体系,一方面促进经济发展,扩大税基,另一方面又从社会汲取资源。中国的传统政治好像非常恐惧于和社会民间打交道,对民间经济的发展多有限制,也不放心。国民党甚至还搞过“党产制”。但结果还是不管用。

  如果一个政权所需的资源需要从社会民间汲取,那么这个政权就要想方设法地发展和社会的结合机制。如果政权所需的资源来自自身,即国有经济,那么,这个政权会丧失和社会打交道的能力,或者这方面的能力发展不起来。这就会导致政治体制创新能力的缺失和社会的脱节,最终走向大危机。

  因此,无论从哪个方面来看,人们实在没有理由因为国有企业的大扩张而感到乐观;相反,人们应当对国有企业目前的大趋势深感忧虑。设定国有企业合理的边界、政企分离、有效防止国有企业对市场的干预、改革国有企业内部的企业治理机制、建设国有企业的外部的监管机制等等,所有这些都必须通过有效的改革才能达到。有了这些制度,国有企业是国家强大的保障;但如果没有这些,国有企业会导致国家从兴盛走向衰落。


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