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雨中翔:在中国,外交部长是多大的一个官? 
作者:[雨中翔] 来源:[] 2009-09-01

在国家政治生活中,谁是这个国家的最高决策者,不是看这个人的具体职务,而是取决于其所拥有的实际权力,而真正能体现权力的标志则在外交与国防大权的分配上。换而言之,谁掌控了这个国家的外交与国防大权,谁才是这个国家真正的核心人物。在中国是如此,在世界上的其他国家,亦是如此。外交部对于一个国家的重要性由此可见一斑。然而,作为外交部的行政首脑,如今在中国,其政治地位却并没有因为外交部显赫的政治地位而“夫贵妻荣”,头顶“内阁第一部”光环的外交部行政首脑不仅不能参与国家外交政策的制定,而恰恰是远离国家权力中枢,扮演的角色更多的是一个穿梭于世界各国的信使。在这一点上,从中美战略与经济对话的团队安排可以看出端倪。

2009年7月27日至28日,中美两国在华盛顿举行了中美战略与经济对话。美方派出的谈判代表是国务卿(外长)希拉里和财政部长盖特纳,中方的谈判代表则是副总理王歧山和国务委员戴秉国。说到这里,很多人可能就要问了,在注重对等原则的国际场合,为何美方派出的是两个部长,而中国派出的则是副总理级的两位大员?其实不止是这次会谈,自2006年起,连续三年,中方派出的谈判代表都是当时的副总理吴仪,而美方派出的则是时任财长保尔森。虽然两国官方都强调了谈判代表是以本国最高领导人特别代表的身份出席,不存在规格上的差异,但中国政府不是以相应的外交部长和财政部长作为谈判代表,而换之以副总理和国务委员,从这一人员安排上,我们依然能看出两国在官僚体制方面的明显差异。
 
 从学术角度来分析,美国是一个典型的实行三权分立的总统制国家,总统与国会分别通过民选产生,互相制约,互不隶属。在国家政治生活中,总统既是国家元首,也是政府首脑,享有相对独立的行政决策权,这一点决定了美国政府在国家政治生活中的崇高地位与巨大影响力。在美国政治文化中,在相当长的一段时期内,作为行政系统重要成员的副总统扮演的仅仅只是一个虚位角色,而作为总统的阁僚,包括国务院(外交部)在内的各部部长因其与总统之间零距离的接触,在国家政治舞台上则显举足轻重(见图一),他们不仅担当着执行者的角色,还直接参与到了国家重大政策的商讨和制定之中,比如在伊拉克战争中,鹰派代表、时任的国防部长拉姆斯菲尔德就是促成布什政府对伊开战的主要幕僚之一。

在中国,推行的是党领导一切的官僚体制。在国家政治生活,国家领导干部的政治地位以党内排序为基准。而在整个官僚体系中,一个极具标志性意义的层级就是目前由25人组成的中共中央政治局,假如把党内体统也看作是一个“政府”的话,中共中央政治局基本上就可以看作是一个 “超内阁”,决定着国家的一切重大方针和政策。而对于一个中共官员而言,衡量其在国家政治生活中分量的一个基本参考指标就是看其是否进入了中共中央政治局。我们先来看看第十七届中央政治局(含常委)的分布形态:
 
政治局常委:9人
人大(副委员长):1人
政协(副主席):1人
国务院(副总理):3人
中共中央部门(组织、宣传、统战):3人
地方(北京、上海、天津、重庆、广东、新疆):6人
军方(副主席):2人
 
在以上形态中,相对于上一届党代会,一个显著的变化就是,在这一届的政治局名单中,国务院系统除了总理、副总理(共5人)外,内阁部门首长、国务委员全部出局,而在之前,国防部部长、外交部部长都曾经荣登过政治局,如曹刚川、钱其琛等。这一现象的出现标志着看似位高权重的内阁部门首长包括外交部长,从此被排除在了国家权力中枢之外,沦落到了仅挂着一顶空帽子的中央委员行列。

即使不在党内系统考量,仅仅是在国务院系统内部,相对于美国的内阁,中国政府各部的要员也难以称得上真正意义的位高权重,为何?我们已经谈到,在中国的中央政府即国务院系统里,上层除了有一个总理、四个副总理之外,还有五个国务委员(副总理级),换句话来讲,中国政府有一个首脑,九个副首脑!这种人事安排在世界上其他任何一个国家都是少见的。而这九个副首脑都有自己的一块田地,所拥有的权力远非美国的副总统可以比拟,如国务委员戴秉国分管外交工作。因此,内阁部门如有事务要向国家领导人汇报,得首先经过分管的副首脑,最后才能送到总理的办公桌上,而信息最后能否传达到国家最高领导人的办公室,则要看问题的轻重了。

再者,把外交部长置于中国整个权力系统来研究,外交部长头顶的除了之前所述的中央政治局这一层大山之外,事实上,在全国政协、人大系统、中央书记处还有若干个虽也不在政治局但却高居国家领导人行列的若干副主席、副委员长、书记等等。如此算来,假如依政治地位高低排序,从国家最高领导人依次排下来,外交部长即使不在百名开外,也难以进入前五十位了。而如果把中美两国的最高领导人放在同一水平线上并作为一个基准,相对于只有一个总统、一个副总统的美国,作为下属的中国内阁部门首长,其地位之窘迫可以想象。
如此了解了中国的政治生态结构,我们就可以很容易地理解为什么在中美战略与经济对话中,美方派出是国务卿和财政部长,而中国出动的是副总理级别的大员。


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文章评论
新法家网友(2012-05-16 12:20:07.0)
    至少不是高效的体制
新法家网友(2009-09-09 08:44:22.0)
    一党独裁的党国嘛!
新法家网友(2009-09-02 20:42:10.0)
    党政府 政府党
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