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邓聿文:地方政府公司化 削弱社会信任感 
作者:[邓聿文] 来源:[] 2009-07-08

    最近一段时间,中国社会发生的几起事件,凸显了中国社会的信任难题。尤其是舆论对29岁的市长周森锋的密切关注,已经超出对一名年轻市长的好奇和猜测,典型地表现出公众对现行官员选拔制度的高度不信任,从而也是对地方政府的不信任。

  但是要说公众只对政府及其官员不信任,是不全面的,中国社会的不信任已经表现和深入到社会关系的各个方面和层面,正如学者郑永年所说,在“人与人之间、家庭成员之间、民与官之间、官员之间、政府上下级之间”等到处充斥着不信任的因子。

  为什么中国社会的信任状况成为一种严重稀缺的品质和资源?

  究其原因,是多方面的,但有一个情况应该注意,社会信任缺席的背后是社会存在严峻的不公,多数人的权利是不平等的。此种情况的出现当然也是由各种因素造成的,但主要是由政府的滥权以及在权力支撑下的资本不受节制造成的。政府本应给社会和公众一视同仁地提供公共品和服务,然而,现实中政府尤其是基层政府的权力运用很少受到监督和制约,从而使政府及其官员在行政运作中违反程序公正,进行权力寻租、暗箱操作、贪赃枉法、贪污腐化等现象比比皆是,导致社会对政府的信任度下降。

  所以,在诸多的社会不信任中,主要是民众对政府特别是基层政府的不信任,由此派生出其他不信任并决定社会不信任的程度和广度。要解决中国社会的信任问题,必须抓住这个“牛鼻子”。

  地方政府尤其是基层政府及其官员之所以被民众普遍不信任,很大程度上与这些年来地方政府的所作所为表现出赤裸裸的以逐利为目的的公司化倾向高度相关。考察中国的经济发展发现,两者在时间上具有惊人的一致性。

  地方政府的公司化及其竞争被国内外一些学者解释为中国经济高速增长的一个决定性因素。的确,改革开放以来的中国现代化,是地方政府导向的现代化,在社会资源缺位的情况下,地方政府成为拉动现代化的最大动力,对此无需讳言。然而,以追求经济增长特别是财政收入为最高动力的政府逐利化或公司化,虽然在某些时候能够带来社会财富的大幅增加,也能够提高社会成员的福利水平,但在社会治理方面,它更多带来的是灾难。这已从最近十多年越来越严重的官员腐败和频繁出现的群体性事件得到证明。

  原因在于,政府变成公司,与一般市场上的公司不同,如果说后者还要受到市场中一系列的合约和规则所制约和支配的话,政府公司则没有这些限制。因为政府是市场规则和合约的制定者和执行者,因而政府拥有一般市场公司根本不具有的强制权力,从而势必出现下述现象:假如政府和民众的利益具有暂时一致性,政府公司化或能给民众带来福利的改善;但假如政府跟民众的利益不一致,那么,政府公司化的结果首先是要保证政府这个公司利益的最大化,与“公司”利益无关的东西都会统统靠边站,甚至被清除。这时候的政府,就不再是为百姓服务的政府,虽然他还打着为人民服务的旗号。而在多数情况下,政府呈现给社会的是后者,因为政府是由不同的官员构成的,官员的利益不完全等同于政府的利益,因而在政府公司化的倾向中,官员可以更好把自己的利益置换成政府的利益。所以,我们常常看到,在一些地方政府的招商引资中,明明有些项目会产生严重的环境污染,损害公众健康,但只因它会带来税收,甚至仅仅只是为了完成招商引资的任务,也被地方引进来。

  要重建趋于解体的社会信任,一些学者提出应加强官员与民众的沟通、协调能力,提高他们妥善处理突发群体事件的本领。这是很必要的,但不能从根本上解决问题。必须约束政府的权力,彻底扭转逐利性、公司化的政府行为,重建被政府和市场摧毁的社会共同体。民众对政府的信任越来越取决于政府提供的服务对于他们的需求的满足度和满意度。虽然我们早已提出了“科学发展观”,但一直到现在,都没有将之内化为一套地方政府和官员自觉遵守的制度、规则和机制。特别对基层政府而言,因为其直接面对底层百姓,如果其权力基础仅仅来自于上面的授权,而不从其为民众提供的社会服务中获得合法性,将是非常危险的。所以,还必须发展基层民主。通过基层民主,使基层政府的运转被置于民众监督和问责之下,才能真正克服基层政府的公司化倾向,将其运行机制转变为以公共服务为核心。

  总之,如果说,地方政府公司化在其发展初期其负面作用表现得尚不明显,那么,随着政府越来越深地介入经济事务,以及在这一过程中社会分化和利益集团的形成,它给整个社会产生的危害将会越来越明显。为此,需要从源头化解信任危机,重建社会信任。

  (作者系《学习时报》副编审)


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