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20世纪美国教育的国家主义倾向考察 
作者:[曹雁,罗朝猛] 来源:[ 《江苏教育学院学报》(社科版)2006年第3期] 2009-06-22

    [摘要] 教育的国家主义,核心的一点就是教育为国家利益服务。20世纪美国教育的国家主义不断增强,主要表现为“教育目的从个人本位逐渐向社会本位、国家本位倾斜”和“教育管理体制由典型的地方分权制向‘准中央集权制’靠近”。

  国家主义作为一种政治或经济主张,自古已有、源远流长,它在资产阶级对抗和取代封建政权中起过重大历史作用。到了20世纪,政治上的国家主义无论是在西方发达资本主义国家还是在社会主义国家都有不同程度的表现。
    国家主义的概念虽然有各种不同的表述,但其基本内容可作如下界定:第一,在主权国家内,个人与国家的关系要以国家为最高鹄的;第二,在国际社会中,主权国家与他国的关系要以本国利益为中心。国家主义者都相信借助人的理性、设计良好的国家制度能够不断促进社会进步与社会正义,因此,他们主张集权,反对分权,赞成赋予中央政府更多的职能与权力。
    国家主义的政治理论与实践必然会影响到教育理论与实践。20世纪在法西斯国家和社会主义国家中,教育的国家主义都达到顶峰;在英美资本主义国家,教育的国家主义也较19世纪突出。教育的国家主义核心的一点就是教育为国家利益服务,体现在教育目的方面,就是教育的国家目的高于个人目的;体现在教育管理体制方面,就是实行中央集权制,强调由国家来普及和管理教育。在教育目的上,“国家主义”与“个人主义”相对立;在教育管理体制上,“国家主义”与“地方主义”相对立。
    美国是有着强烈的“地方分权自治”和“个人自由”至上传统的国家,尽管如此,随着20世纪美国政治上国家主义的不断增强,它的教育的国家主义特征也随之不断加重,主要表现为“教育目的的国家本位倾向不断增强”和“教育管理体制由典型的地方分权制向‘准中央集权制’发展”。
  
 一、教育目的的国家本位倾向不断增强
   
    教育目的的个人本位,意指主要根据个人自身完善和发展的需要来制定教育目的和建构教育活动;相应地,教育目的的社会本位或国家本位就是主要根据社会或国家发展的需要来制定教育目的和建构教育活动。教育目的的个人本位、社会本位与国家本位是3种不同的价值取向。国家主义教育目的观是在以社会为本位的教育目的观的基础上发展起来的,“以社会为本位的教育目的观离国家主义的教育目的观只有一步之遥。当人们把社会只是理解为国家而不是把它理解为包括由许多个人所结成的社会组织或由许多国家构成的世界时候时,以社会为本位的工具论的教育目的观就获得了它的极端形式———国家主义的教育目的观。”[1](PP. 266-268)在美国200余年的教育发展历程中,教育目的就经历了一个由强调个人的利益与发展到强调社会和国家的利益与发展的嬗变。尤其在进入20世纪以后,美国教育目的的国家主义逐渐形成,并从冷战时期开始日渐强盛。
    1.二战前:教育目的从个人本位向社会本位、国家本位倾斜。
    20世纪美国教育目的的变迁,首先表现为20世纪上半叶个人本位向社会本位的过渡,这一价值取向的变更为其后形成的教育目的的国家主义取向起了铺路搭桥的作用。在北美殖民地时期,教育主要属于家庭和教会的事务。它一方面是个人获得知识、技能与社会地位的手段,另一方面还是个人接受某一宗教信仰与道德灌输的过程。教育更多地关乎个人的前途与精神世界。美国自建国初期到19世纪末20世纪初,由于主流政治思想是与国家主义相对、推崇“个人自由至上”的古典自由主义,所以,尽管有拉什(Rush,B. )和威伯斯(Webster,N. )等人呼吁教育要为形成统一的国家精神服务;尽管从1830年代就开始了公立学校运动,但是教育的“个人主义”取向仍然残留了很长一段时间。不少地方和民众抗拒公立学校运动,认为教育是地方事务和私人事务,是否需要受教育、在什么场所接受教育应该是由个人自己决定的事情。19世纪末20世纪初的进步主义教育运动,也因其推崇“儿童中心”而被大多数学者定性为是“个人本位”教育目的观的体现。这一阶段教育目的的个人本位主要表现在没有州或国家一级的统一的课程和统一的教育目标;教育的内容与目标主要还是停留在过去的满足个人升学和就业这两点上;教育目的主要指向个人的发展而不是社会或国家的发展等等。
    杜威曾指出:“诸如个人的教育观和社会的教育观这类术语,一般说来,如果离开了当时的背景就毫无意义。”[2](P. 107)教育目的观的价值转向往往都是国家政治或经济生活发生重大变化的连带产物。19世纪末20世纪初的美国,正是新旧更替的历史时期。随着美国工业化和都市化深刻改变了生产方式和人们的生活方式,社会各阶层之间的矛盾日趋激烈。再加上与其它资本主义国家之间激烈的经济竞争以及第一次世界大战的刺激,使得教育的政治化和追求社会效率成为美国教育的新主题。在杜威的早期教育论著中,就已出现对教育中“个人主义”的摒弃和强调教育的社会目的。布鲁柏克(Brubacher, J. S. )曾写道:“对杜威早期著作的研究,更进一步证实了杜威进步教育目的的观点有强烈的社会倾向性。他早期的作品《学校与社会》和《民主主义与教育》,雄辩地证明了他的观点。他认为,个人的目的应受到工业、政治和社会经济条件的制约。”[3](P. 22)早在1915年,巴格莱(Bagley,W. C. )也曾撰文推崇“以社会效益的标准”来判断“什么样的控制可以被确定为具有永久的价值”,并提出应将这一标准作为教育理论工作的指导。
    1930年代成为重要的转折时期,在大萧条和苏联社会主义伟大社会实验的双重压力面前,美国政治制度与经济生活面临走向“死亡”的危险,代表美国传统文化的“个人主义”对危机的解决无济于事,古典自由主义终于不得不让位于19世纪末20世纪初在美国兴起的现代自由主义。与古典自由主义相比,现代自由主义具有明显的“国家主义”色彩,强调国家要在社会和个人生活中发挥积极作用。在这种大的社会思想转型的背景下,越来越多的人们开始意识到教育的社会目的与国家目的的重要性,希望通过教育的改造来实现社会的改造。
    兴起于大萧条时期的社会改造主义,其教育目的观就具有强烈的社会本位取向和一定的国家主义取向。作为进步主义教育流派的新分支,社会改造主义激烈抨击早期具有人文性的、浪漫的进步主义教育,提出教育应直接参与国家社会的改造与重建。大萧条时期兴起的要素主义教育哲学在教育目的观上也表现出了某种国家主义的色彩。其代表人物巴格莱于1938年写道,美国的民主正受到威胁,“除非有一种民主的纪律能加强和巩固民主的目的和理想,否则民主社会在同集权国家竞争或战斗时就不能生存。”这种将教育与国家的命运联系在一起的思维方式正是教育目的观国家主义的主要表现之一。
    2.二战后:教育目的的国家本位倾向不断增强。
    二战后,使得美国教育目的迅速向“国家本位”倾斜、国家主义不断凸显的主要社会原因是“苏联卫星事件”和冷战。1957年苏联两颗人造卫星上天,使美国上下陷入一片“歇斯底里”之中。人们急切地要找出导致美国科技落后于苏联的原因。社会各界一致将矛头指向美国的教育和进步主义的教育理论与实践。进步主义教育的黯然退场、以科南特(Conan,t J.B. )和里科弗(Rickover,H.G. )等人为代表的要素主义教育哲学的大受欢迎,标志着在教育理论上国家主义已压过个人主义。科南特、里科弗等人极力呼吁学校要为国家培养优秀的科技与军事人才。而在教育实践上,1958年《国防教育法》的铿锵出场则成为美国教育政策走向国家主义的里程碑。至此,美国完成了教育目的的社会本位向国家本位的过渡。教育被赋予了要协助政府使美国在各个方面———军事、科学、经济、文化、政治制度乃至生活水平等都要胜过苏联的使命。美国教育学家梅逊曾对第二次世界大战后美国教育目的中心的这种转移作过清晰的表述:“1950年以后,人们越来越根据教育对于国家的需要和国家的政策所做的贡献来评价学校教育。原先着重关心个人,现在则代之以关心国家。一定的教育活动对于政治和军事所做出的直接或潜在的贡献,决定了这个教育活动是否值得进行,同时也提供了判断这个教育活动是否有效的标准。”
    二战后导致美国教育目的的国家主义日趋浓厚的另一个关键社会因素则是美国自二战以来延续至1970年代末的“福利国家”政策。“福利国家”作为现代自由主义国家观的体现,是对以“个人主义”为标志的古典自由主义国家观的否定和对现代国家作用的信任。它主张由国家规定并积极协助提供最低的住房、卫生、教育、工资等标准,通过高税收缩小贫富差别,从而最大限度地体现国家的社会公共职能。教育则被这一阶段历届总统及联邦政府利用来帮助实现联邦政府政治职能、经济职能及社会公共职能。在布朗判决案和其后延续数十年联邦政府努力消除学校中种族隔离与歧视的行动中学校成为民权运动的首要阵地在1960年代肯尼迪(Kenndey, J. F. )政府“新边疆”和约翰逊(Johnson,L.B. )政府“伟大社会”的雄心勃勃的社会发展工程中,教育作为人力培养的方式而被视为促进经济的重要手段,并成为包括著名的1964年《经济机会法》在内的多项经济促进法的重要组成部分;在约翰逊政府“向贫困宣战”的宏伟蓝图中,教育是联邦政府努力消除贫困、促进平等的“主要武器手段”之一。正是在这些热火朝天、充满乐观主义的社会运动中,美国教育目的的国家主义取向达到历史最高点。
     1980年代里根(Reagan,R. )执政的“新自由主义”时期,尽管里根政府反对联邦政府干预教育,但是教育目的的国家本位取向并未淡化。由教育部成立的国家教育优质委员会,于1983年4月发表了《国家在危急中:教育改革势在必行》。该报告郑重其事提出:“我们的国家正处于危急之中”,而造成这种状况的主要原因之一则是:“我们社会的教育基础目前正在被一股日益增涨的平庸潮流所侵蚀,这股潮流威胁着我们国家和人民的未来”。[5](P. 588)即如此,要想使国家走出危急,就必须进行以“优异”为目标的彻底的教育改革。这个报告进一步强化了美国民众将教育与国家命运紧密相联的观念,使得教育政策、教育改革、教育的发展以“国家”为目的更加顺理成章。
    克林顿(Clinton, B. )政府抛弃新自由主义路线,提出“第三条道路”的政治主张。“第三条道路”的核心要素之一是“尽可能地投资于人力资本”以适应新的信息经济的要求和以促进就业来保障社会福利的新福利政策。小布什(Bush,.G.W. )虽然不明说,可是他的执政路线与克林顿是非常接近的,尤其是在以“教育兴国”的政策上。可见,在新世纪初的美国,教育目的的国家本位色彩并没有被削弱。
  
 二、教育管理体制由典型的地方分权制向“准中央集权制”发展

   “重集权,轻分权”是国家主义的内在精神之一。国家主义教育思想“提倡国家开办和管理教育”,“主张建立具有权威性的国家教育行政机构”。一个国家占据主导地位的教育目的观必然会影响到该国的教育管理体制。教育目的的“个人本位”一般对应“地方分权管理制”,如19世纪英、美等国;教育目的的国家本位一般对应“中央集权管理制”,如法国、前苏联等国。而当教育目的由极端的“个人本位”改向“国家本位”逼近时,原来绝对的“地方分权管理制”则会向“准中央集权制”发展,这种变化体现在20世纪的英、美等国。之所以称其为“准中央集权制”,是因为它们虽然在法律上仍是“地方分权管理制”,但在实践中,这些国家已借鉴采取了许多“中央集权管理制”下的措施,如全国性的核心课程、课程标准、统考,教师资格认证,学校绩效管理,由中央政府主导教育改革,由中央政府确定全国范围内教育的共同的价值追求与教育目标,教育发展战略成为国家发展战略的重要组成部分等等。在“准中央集权制”下,中央政府事实上已成为全国教育发展的总策划师、监督者和促进者。
    20世纪美国教育管理体制向“准集权化”发展,可以分为3个阶段。二战前,主要通过罗斯福(Roosevel,t F.D. )两次新政,完成了“自由资本主义”向“国家资本主义”的转型,联邦政府职能得到极大的扩张,为下一阶段联邦政府教育职能扩张、美国教育管理体制向“准集权化”发展提供了必要的政治前提条件。二战后至1970年代,由于冷战和“福利国家”政策等原因,职能和权力已全面扩张的联邦政府不断加强对教育的干预,教育管理的“准中央集权化”迅速增强。1980年代至今,“准中央集权化”的趋势短暂中止后再次增强。
 
   1.二战前:罗斯福新政完成了美国教育管理体制向“准集权化”发展的政治制度准备。
    根据1787年宪法和1791年的《权利法案》第10条规定,教育属于各州所保留的权力。自此,美国确立了延续200多年的地方分权教育管理体制。建国初,由于古典自由主义的“限权政府”观占据主流地位,加上已有各州对自己权利的保护,联邦政府被设计成“守夜人”角色。1787年宪法和1791年的《权利法案》只赋予联邦政府保卫国家安全的政治职能和少量的经济职能(主要是处理跨州的经济事务),连保护公民基本权利的政治职能都被置于州的权力之下。这种宪政框架使得南北战争前美国教育管理体制呈现出绝对的地方分权,联邦政府基本不具备直接的教育职能。教育管理体制上的成就主要是“州集权制”的缓慢发展。
   南北战争首次从政治制度上为美国教育管理突破完全的地方分权创造了条件。1861年至1865年的内战重新界定了联邦与州的关系,州的权威没有完全被取消,但被限制为从属于国家的权威。总统扩大了在没收财产、管理关税、课税、货币管理、国家补助教育、资助经济建设等等方面的权力。借此东风,联邦政府在教育上也有两大突破性举措:一是终于建立了联邦教育行政机构———联邦教育署;二是为促进工农业生产制定颁发了《莫雷尔法》。南北战争结束后,在重建时期,第14条宪法修正案的制定颁发,使得联邦政府增加了一个非常重要的职能———保护公民基本权利不受侵犯。第14条宪法修正案使得联邦政府有了一个新的非常重要的宪法依据来干预教育,那就是为所有公民享受平等的受教育权提供保障。短暂的重建时期过后,美国又进入了“自由放任主义”和“社会达尔文主义”甚嚣尘上的时期,“个人主义”与“地方主义”再度盛行,联邦政府退回“不作为”的保守立场。
    19世纪末20世纪初,美国进入“垄断资本主义”阶段,各种社会问题与阶级矛盾日益激化。社会现实需要使萌发于英国的现代自由主义思想迅速在美国生根发芽。现代自由主义是对古典自由主义的扬弃,它与古典自由主义的最主要的区别就在于国家观和国家职能观的不同。现代自由主义者反对古典自由主义的“消极国家”的原则,主张扩大国家干预经济和社会生活的作用,建设“积极的”福利性质的国家。几乎每一个现代自由主义者都将教育视为公共福利的重要组成部分,呼吁国家加强对教育的投入与干预。
    大萧条促进了现代自由主义者的国家职能观基本成为现实。为了摆脱持续不退的经济危机, 1933年上任的罗斯福总统采取大面积的干预措施,将联邦政府的经济职能从过去的只是进行边缘性的经济管制、调节各州之间经济利益变成对全国经济生活实行全面调控。联邦政府的经济职能在形势所需和人心所向下得以全面建立。通过“第二次新政”,罗斯福政府采取各种社会福利措施,一定程度上合理分配社会财富、寻求社会公正、缓解阶级矛盾,促成了联邦政府社会公共职能的形成。联邦政府经济职能和社会公共职能的建立从政治制度上为美国教育管理体制走向“准中央集权制”提供了必不可少的条件。特别是经济职能的建立,成为此后每一位总统关注人力培养以促进经济发展、保证国家在全球经济竞争力的合法依据。至此,美国结束了联邦与州不相上下的“二元联邦”时期,进入由联邦政府掌舵的“国家资本主义”阶段。
    2.二战后至1970年代:教育管理体制迅速向“准集权制”发展。
    苏联卫星事件和冷战是联邦政府加大干预教育的催化剂。此前,时任总统艾森豪威尔信奉传统的联邦不干预教育的主张,苏联两颗人造地球卫星的成功发射强烈地刺激了美国人的神经,艾森豪威尔的态度也发生了戏剧性转变。1958年1月27日,他向国会提出一项教育特别咨文,要求把国家科学基金会在研究、促进科学教育和加速训练科学教员等方面的计划扩大5倍。1958年9月2日总统签署了《国防教育法》。
    一些学者将1958年《国防教育法》的出台视为联邦政府干预教育的分水岭,这是很有根据的。之前联邦政府对教育的干预主要集中在职业教育,而《国防教育法》则涉及各级各类学校教育,资助金额也超过以前任何一个教育法。可以说这是美国自建国以来,第一次在一个教育法律之下将全国各地的高等教育、初等教育和职业教育拧在一股绳上,引向共同的努力目标。以此为契机,美国教育管理体制越来越偏离一味强调地方自治的原则,转向扩张和加强联邦政府教育职能的“准中央集权制”方向。
    冷战时期,联邦政府为了保证美国的科技和军事竞争实力,不惜重金支持高等教育,带来美国高等教育的又一次大发展。联邦政府通过立法和投资,把国家政策渗透到高等学校中从而影响甚至决定了高等教育的发展方向正如后来新自由主义者们所谴责的那样———冷战造成了美国政治权力的中央集权化,冷战也是美国教育管理体制走向“准中央集权制”的主要推动因素。
    此外,“福利国家”时期,对国家理性的信仰也是教育管理走向“准集权化”的催化剂。二战后至1970年代,联邦政府除了以行使国防职能的名义干预教育外,还凭借通过宪法第14条修正案获得的保护公民基本权利的政治职能以及罗斯福新政时期建立的经济职能和社会公共职能,方面干预全国教育事务。如始于1954年的布朗案并贯穿整个福利国家时期的联邦政府致力于消除学校种族隔离歧视的一系列政策法;1960年代由肯尼迪政府和约翰政府颁发的一些旨在促进人力发展的法律, 1970年代由邦政府发起的“生计教育”运动和1970年代末联邦政府颁发的一连串职业教育法案;始于约翰逊政府的为谋求教育中“结果的平等”而推出的“补偿教育”、“开端计划”等等“福利国家”政策的推行使联邦政府对教育的干预在涉及层面与干预力度上都有很大的突破。
    1970年代末联邦教育部的建立成为美国教育管理体制走向“准中央集权制”的象征。在联邦政府实际上已深深地卷入全国教育事务的既成事实下,联邦内阁级的教育行政机构———联邦教育部终于在1979年成立了,最终结束了近150年的关于建立联邦教育部的斗争。
    总体来说,福利国家时期,美国完成了教育管理体制由州领导下的“地方分权制”向联邦政府领导下的“准中央集权制”的嬗变,使得美国教育显现出浓厚的“国家主义”特征。首先,从教育行政来看,它建立了内阁级的联邦教育部。其次,从经费上看,联邦教育拨款一路飙升。联邦的拨款占全国教育经费的比例,在1919 -1920学年仅为0.03%, 1929-1930学年跳至0.4%,1947-1948学年为2.8%,50年代初基本上保持在4. 5%以下,但到了1965-1966学年猛增至7. 99%。再次,从联邦教育立法来看,从建国到1978年美国国会共通过教育立法87项,其中178年—1940年间共15项,平均约每10年一项; 1941年—1957年共18项,平均约每一年一项; 1958年—1978年共54项,平均每一年2. 7项。[6](P. 38)最后,从美国的全国性教育改革来看,如果说19世纪公立学校运动是州政府扛旗,19世纪末和20世纪初的进步主义教育运动是以社力量为主,那么可以说以1958年《国防教育法》为肇始,美国的教育改革从此步入“联邦时代”,总统成为全国教育改革与发展的总策划师。到六、七十年代,联邦对教育的干预涉及各级各类教育,教育立法和政策从公民的受教育权、课
程、教师培训、教材、校舍、学校设备与教学器材、学生午餐、助学金、奖学金、补偿教育计划等等。
    3.1980年代至今:教育管理体制的“准中央集权”倾向被短暂中止后再次增强。
    1980年代里根政府奉行新自由主义的政治与经济政策,紧缩联邦政府经济职能与社会公共职能,相应地,联邦政府的教育职能也急速缩减,教育管理的“准中央集权”倾向被中止。首先,里根试图取消教育部,不过未能成功。其次,他推动国会通过立法削弱联邦对教育的干预力度。1981年国会通过了《多项预算撮合法》,该法令要求将联邦资助各地的多种教育专项拨款合并成“整批资助”下拨给各州,由各州自行决定怎样使用这笔钱,联邦政府不再详细规定经费的使用范围和申请条件。再次,大幅削减联邦对全国教育的资助经费。1970年-1980年间,按美元的实际面值联邦用于教育的资金总额增长了30%,而在1980年-1990年间则下降了5%。[7](P. 271)1980年代末,新自由主义路线在美国破产,其后的老布什政府、克林顿政府和小布什政府相继增强了联邦政府的经济职能与社会公共职能,同时推行更加积极的教育干预政策。老布什(Bush,G. )以“教育总统”的口号参加总统竞选。上任后,他的两个开创性的举动是召开全国教育峰会和制定全国教育目标。在《美国2000年教育规划》中,老布什要求确立全国性的教育大纲,建立全国统考制度。这在美国的教育管理史上是一种跨越性的发展,因为在此之前,美国绝大多数的州,既无州范围内教育目标也无统一考核。1994年7月,克林顿政府通过了《2000年目标:美国教育法》。该法“建议”50个州建立全州的课程和学业成绩标准,也可“自愿”采用国家规定的课程和学业标准。到克林顿第二个任期即将结束时,有49个州建立了州的教育标准和考试计划。小布什就任总统后,公开强调要保留和重视教育部的工作。“《不让一个孩子掉队》法案的通过,开创了联邦干预教育的新纪元。……作为新联邦主义的一部分,开始于克林顿政府并为乔治·W·布什所推进的国家标准运动不断地获得动力。”[1](P. 268)
    20世纪国家主义主宰世界许多国家政治领域,加上20世纪现代学校教育在世界各国的普及,使得大多数国家不可避免地出现了教育的国家主义取向。美国由于其强烈的以个人自由、个人价值为核心价值追求的文化、政治传统,在20世纪,它在政治上的国家主义倾向较之有着集权、以国家利益为绝对中心的传统的国家要弱很多。相应地,它的教育的国家主义倾向与集权制国家相比也要弱很多。但是,尽管如此,与其自身从建国起到整个19世纪相比,已经发生了本质上的变化。

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