摘要：中国古代有着悠久的“以法治官”的传统，这种传统的形成，与法家的思想和理论有着密切的关系。本文指出对法家“以法治官”思想的研究，有助于我们了解王权统治下权力运作的本质。

    在封建专制制度下，君主为了有效地运用权力，控制国家和社会，势必要通过一个权力媒介，这个权力媒介就是官吏，官吏是履行国家职能的重要工具。一个国家的吏治如何，直接影响到这个国家的统治效能。正是由于官僚队伍是封建专制制度的支柱，而吏治的状态又关系到国家的治乱兴衰，所以在中国很早便形成了以法治官的传统，以巩固庞大的官僚体系并保证其运作。这种传统的形成，与法家以法治官的思想和理论有着密切的关系。
    中国古代治官之法的主要内容涉及：通过法律手段明确官僚的职、权、责；规定官僚的行为方式与自我调整，自我约束的机制；实行考选举荐、考课、监督、生活待遇等一系列制度，以使之奉公守法。随着中国王权专制制度的逐渐走向成熟，中国古代的职官法也不断完善。在此过程中，建立在法律基础上的中国古代官僚制度也逐渐形成了自己的一些特点：实行集权式的政治统治，官吏直接受权于君主，君主享有至高无上的权威；官吏的选拔主要不是依靠身份和血统，而是依靠自身的技能和才干，职务不世袭；官吏依功次、年次等客观依据而晋升；官吏领取俸禄；整个官僚体系内部形成了一套考核、控制和监督机制；各种诏书、律、令、条品的颁布，行政文书的运转使官僚制度发挥功能。
    有论者指出，在中国古代，治官之官多而治民之官少一直是封建政权结构的一个主要特征。从中国的历史来看，除州县官为“亲民”之官外，皇帝之下的中央三省六部到地方的各省衙门官员的主要职责是“治官”而非“治民”。与此不无关系，我们可以毫不奇怪地看到，除了每朝的律典会较多地涉及“民”之外，中国古代的法律绝大多数是用来治“官”的，因此，说中国古代的法律以治“官”为核心这个概括应该说是有着充分的依据的。

一、法家“以法治官”思想产生的客观社会基础
   
    法家以法治官的思想不并非凭空产生的，而是需要有一个客观的社会基础，这个社会基础就是中国    古代的官僚制度开始出现，具体而言，包括以下几方面的内容：
    首先，建立在君主专制基础上的中央集权制政府的出现。当一个社会缺乏明确的中央集权和君主专制时，政治统治必然与血缘家族、贵族身份制度紧密联系，政治权力按身份等级分配，行政机构也只能停留在比较低级的水平上。不能发展成为独立的、专门履行各种职能的分立机构。因此，在这样的社会里，国家形态还处于初级阶段，官僚行政管理仍无从谈起。中国虽然很早就产生了专制王权，但中央集权的政治制度则是经过春秋战国之际的大变动之后在秦代确立的，因此中国古代官僚制度的正式确立是在秦代。
    其次，专门行政机构的发展和行政活动的专门化。在贵族政治下，行政机构大多数混溶于血缘家族，政治活动与非政治活动交杂在一起；官吏职能交叉、分工不明。而官僚制度要求的则是在设官分职的基础上使行政、财政、军事、考绩管理等部门日益专门化。
    再次，确立唯才是举的原则，反对“世卿世禄”的选官方式。官僚制度强调选官中的“官不私亲”，官吏晋升严格按功次、年次。这种选拔官吏的原则，保证了官僚队伍可以吸收各阶层的优秀人才，使官僚队伍不断得到流动和更新，防止官僚的世族化、贵族化。
    最后，官僚制度的产生必须有社会、经济领域的广泛分化。从社会领域看，宗法血缘关系必须被打破，被统治者可脱离血缘、地域的束缚，直接与统治者建立联系。从经济领域来看，官僚制的行政管理必须以农村公社和家族公社的解体为前提条件，需要独立的小农私有制的出现，私有财产的发展以及非农业生产部门和交换部门的显著发展，这是新的官僚制产生所需要的经济基础。

二、法家“以法治官”思想的主要内容
   
    以公元前770年周平王东迁洛邑为标志，中国社会进入了一个长达四百多年的大动荡时期，史称春秋战国。春秋战国之际是中国历史上的一大变局，人们通常以“礼崩乐坏”来概括这个时期的特点。太史
公云：“《春秋》之中，弑君三十六，亡国五十二，诸侯奔走不得保其社稷者不可胜数。”在诸侯国之间频繁而残酷的兼并战争的的不断冲击下，西周初年形成的分封体制开始摇摇欲坠，周王再也不复往日的权威，因此人们常用“王纲解纽”这样的话来形容这场贯穿春秋战国时期的大变动。
    春秋时期，已经出现了官僚制度逐渐取代没落的世卿制度的趋势，这主要体现在人才的选拔标准上。孔子及其弟子冉求、子路都不是鲁君和季氏宗族的成员，却凭籍知识与才能分别担任鲁定公的司寇，季氏的邑宰、冢宰，他们所获得的报酬不是分封的土地而是实物俸禄。
    据《史记·孔子世家》，卫灵公曾问孔子“居鲁得禄几何？”孔子答“奉粟六万”，后“卫人亦致粟六万”。在社会风气方面，要求以“学而优则仕”取代“血而优则仕”的主张不断兴起，到了战国之时，任贤使能已经为各国有为之君的共识，而原来世卿世禄的传统越来越显示其保守性，制约着国君集中全国人力物力向外扩张和抵御强敌。正是在这一背景之下，各国都先后进行了变法运动。其变法的具体措施和步骤不尽相同，但有一点则是一致的：就是任贤使能、打击限制宗室贵族的权力，加强君主集权。
    此时，法家对君主专制下的官僚制度作出了缜密研究和设计，并对在“以法治吏”思想指导下官吏的任用，考核，设官分职等内容进行了大量的理论探讨，提出了“明主治吏不治民”的主张：“救火者，令吏挈壶瓮而走火，则一人之用也；操鞭箠指麾而趣使人，则制万夫。是以圣人不亲细民，明主不躬小事。”“摇木者一一摄其叶，则劳而不遍；左右拊其本，而叶遍摇矣。临渊而摇木，鸟惊而高，鱼恐而下。善张网者引其纲，不一一摄万目而后得。一一摄万目而后得，则是劳而难；引其纲而鱼已囊矣。故吏者，民之本、纲者也，故圣人治吏不治民。”“人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民。”
    先秦法家之所以比较重视对官吏的治理，原因就在于法家认为，与民众相比，官吏对君主地位的影响更为突出，更具威胁性，君臣之间是一种“一日百战”的对立关系，同时君主也离不开臣的辅助而统治民众。君主对民众的统治必须通过官吏来进行，因而官吏的好坏直接影响到君主的利益，治吏比治民也就显得更为迫切更重要，而治“吏”主要靠法律的约束。法家严于吏治的精神，自秦代开始也一直贯穿于历代封建立法之中。
    在法家以法治官思想的影响下，中国的官僚制度也在战国时期开始初步确立，这主要体现在：
    首先是文、武分职，将、相分离。这是由于在春秋之时，卿大夫往往一人掌握军政大权，构成了对国君的严重威胁。为了防止权臣垄断朝政，威胁君权，同时也是由于兼并战争的频繁和军队数量的猛增，客观上需要设立专职的武官，因此战国时各国普遍设立将、相两个职官系统，共同对国王负责，同时也互相牵制，便于控制。
    其次是建立了符玺制度。所谓符，是调兵的凭证，分为左、右两部分，一半由国王保存，一半由将军保存，兵符相和，才能调动军队。玺是国王给予各级官吏的权力凭信。国王在任用官吏时发给印玺，免职时收回。符玺制度的普遍建立，反映了王权的加强和官僚制度的逐渐成熟。
    最后是建立了严格的官吏考核制度，叫做“上计”。所谓上计，就是官吏将一年的预算收入，以及户口、垦田、库藏的增加等，事先写在木券上，然后剖而为二，国王执右券，臣下执左券，年终上计时，国王根据原券考核实征数目，决定官职的升迁。“上计以税赋、恳田、户口、治安为重点，说明经济财政对于维持官僚机构和军事活动的重要意义，也反映了封建政权初建时期密切注意官吏的治理能力和积极加强中央对地方的控制。”上计制度从战国实行起，此后一直贯穿于整个封建社会。

三、法家“以法治官”思想的历史影响

    “盖秦汉间为天地一大变局。自古皆封建诸侯，各君其国；卿大夫亦世其官，成例相沿视为固然。其后积弊日甚，……其势不得不变……汉祖以匹夫起事，角群雄而定一尊……天之变局，至是始定……迨至七国反后，又严诸侯王禁制，除吏皆自天朝，诸侯王惟得食租衣税，又多以事失侯，于是三代世侯世卿之法，始荡然净尽，而成后世征辟选举科目杂流之天下矣，岂非天哉。”
    赵翼一语点出了秦汉王朝在中国历史上承前启后的意义。公元前221年，秦始皇统一六国，结束了诸侯割据称雄的时代，建立了第一个中央专制集权国家。秦汉王朝是帝国时代的开端，在君主专制、中央集权和官僚制度等方面都具有奠基意义。它确立了一个君、臣、民的政治结构，君主通过官僚阶层实现了对千万小民的控制和支配。无论以后历代制度发生怎样的变化，秦汉政治体制都奠定了其最基本的
架构和特征。
    秦代以法治理官吏的情况，我们可以从已经出土的《睡虎地秦墓竹简》中窥其一二。比如，《秦简》中的《置吏律》、《除吏律》、《除弟子律》规定了官吏的任用、铨选，《效律》规定了官吏的调任与考察。除制定了职官管理法外，还出现了流行于官场具有一定约束力的《为吏之道》。《为吏之道》是《云梦秦简》的一部分，它记述了对官吏的各种要求以及任用与考课的标准，宣扬了官吏的统治权术与处世哲学。它虽然并非法律，但我们也可以从侧面看出秦国以法治吏实践的影响。
    《为吏之道》提出了任官的标准，强调“审民能，以赁（任）吏”；规定了官吏应该遵循的行为规范：“凡为吏之道，必精絜（洁）正直，慎谨坚固，审悉毋（无）私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。”另外，《为吏之道》还列举了考核官员的“五善”、“五失”。“五善”指“中（忠）信敬上”、“精清）廉毋谤”、“举事审当”、“喜为善行”、“龚（恭）敬多让”。最后还规定对获得“五善”的官吏，要给予奖赏。“五失”是“夸以迣”、“贵以大泰）”、“擅（制）割”、“犯上弗智（知）害”、“贱士而贵货贝”。《为吏之道》还提出了为吏应有的品格，如“严刚毋暴，廉而毋刖，毋复期胜，毋以忿怒决”。
    尤其值得指出的是，在出土秦简的《语书》中，明确提到了“凡良吏明法律令”、“恶吏不明法律令”，所以，《睡虎地秦墓竹简》完全可以看作秦以法治理官吏的实录，它真实地再现了秦统治者为建立和巩固封建政权而作的努力，也从一个侧面反映了秦自商鞅变法以来，确实是严格奉行了“明主治吏不治民”的一贯思想，严格以法治吏的。
    秦虽然仅历二世，但秦所确立的“大一统”政治制度基本被汉所继承，即所谓“汉承秦制”。秦所建立的以皇帝为主宰的中央集权的封建行政管理体制，也对后世产生了深远的影响，汉以后基本上是秦制的演变与发展。而由法家最早提出的“以法治官”的思想，正是这种政治体制中极为重要的内容。

注释：
①张晋藩．中华法制文明的演进．北京:中国政法大学出版社．1999．
②赵翼．廿二史札记．北京:中国书店出版社．1987．