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顾云昌:土地财政抬高房价 
作者:[顾云昌] 来源:[] 2009-04-15

浏阳是湖南省的一个县级市,今年上半年受房地产市场不景气的影响,城区一些街道的财政税收大幅下降。 

荷花街道办事处上半年财政收入4962万元,没有完成时间过半、任务过半的计划,主要原因是房地产项目大部分未动工,造成地税减收1000多万元。作为主城区的淮川街道办事处上半年累计完成财政收入6051万元,其中地税收入3686万元,分别只占年计划的近四成和三成多,其中一个重要原因是房地产税收比去年同期减少了近1000万元。

记者了解到的一系列数情况和数据表明,一些地方政府高度依赖的“土地财政”已出现了严重问题,“土地财政”寅吃卯粮的现象将难以为继。

卖地是地方政府的一个“生财之道”

“土地财政”,属于预算外收入,又叫第二财政。在很多地方,第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上

长沙一位不愿透露姓名的房地产界人士给记者大致列出了一个涉及土地的税费清单,仅在土地环节就有土地出让金、教育附加、城市建设附加、土地增值、城市建设配套、人防建设、质监、安检、新材料基金、白蚁防治、防雷、防洪等近20种税费,光土地环节的成本就超过开发总成本的35%。

这位人士还说,在“土地财政”上,一些地方政府最核心的做法是土地整理,就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后,进行招拍挂,价格就会翻几番。

把“土地财政”作为政府财政的支柱,并非某一城市或某一地区的个别情况。根据国土资源部公报的数据显示:2004至2006年,国内土地出让金分别为5894亿元、5505亿元、7677亿元,2007年前11个月为9130亿元,占全国财政收入的比重接近20%,卖地已经成为地方财政收入的重要来源。

中国社科院城市发展与环境研究中心副研究员李恩平分析说,对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区,欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑,“土地财政”必然成为政府收入主要来源。

李恩平说,地方政府卖地生财与我国的分税制有一定关系。国家从上世纪90年代开始实行分税制后,尽管财政收入大幅增长,但留给地方财政的钱并不多。相比之下,由于城市扩张和土地占用带来的税收,包括建筑业和房地产业的营业税、所得税等,全部由地方享有,卖地当然就成了地方政府生财的最直接选择。

“土地财政”走到悬崖边

土地市场的惨淡使一些高度依赖“土地财政”的地方政府坐立不安。

记者在长沙采访了解到,2007年长沙土地招拍挂成交额为200多亿元,而当年长沙市的地方财政收入为261.33亿元。今年长沙土地成交额减少到88亿元左右,基本与2006年差不多。“今年房地产不景气对长沙财政影响非常大。”长沙市政府一位工作人员私下对记者说。

2007年,湖南房地产及建安企业的纳税额占全省全年地税总额的36%,可以说是湖南地税的主要税源。

今年土地市场冷清的局面与去年火热的情景形成了鲜明的对比。浙江中天集团湖南天翔房地产有限公司总经理许铭生去年参与长沙一宗土地网上拍卖,当时一块位于长沙市河西雷锋大道的地块以每亩均价接近180万元成交;而一年之后,仍然还是位于河西的一处地块,却只有一家买家仅开出了每亩99.66万元的报价,价格相差近一倍。在最近一次网上挂牌的5宗土地中,因竞买报价低于底价或无人报价而有3宗流拍。

由于土地市场不活跃,浏阳市今年上半年没有推出一宗土地进行拍卖出让。这意味着,浏阳市的房地产开发存在着阶段性断裂现象,只能从过去拍卖的土地中开发房地产。

据中原地产研究中心提供的2008年10月土地月报显示,今年1至10月全国累计土地流拍率在三成以上,其中,居住地块流拍率更接近四成。受成交量大幅下跌的影响,10月份土地成交金额130亿元,较前9个月的平均值大幅下降34%;同期居住用地成交金额71亿元,较前9个月的平均值下降46%。

中国指数研究院土地研究中心的数据显示,2007年1至8月南京市土地成交面积637公顷,共成交64宗地块,总成交价达171亿元。而今年1至8月,南京市土地成交面积只有362公顷,较去年同期下降43%;土地成交总价79亿元,较去年同期减少92亿元。

2007年广州土地出让金预算收入为90亿元,实收207亿元,超收117亿元。但今年由于土地成交惨淡,土地出让规模被大幅调减,前8个月土地出让收入只有约53亿元,仅为去年实际收入的1/4左右。

李恩平等专家认为,“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。目前土地都是通过买断的方式使用几十年,这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔,根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式也是不可持续的,将数十年后的公共财政收入提前收了,一旦大规模城市化进程结束,可供开发的土地日益减少,未来的公共财政状况将会面临严峻考验。

应尽快开征物业税

“救房市就是救政府!”这是目前社会上流行的一种观点。事实也正是如此,许多地方政府都采取了种种措施,防止房市进一步低迷下滑。

尽管土地市场冷清,但很多地方政府并未打算放弃这一生财之道,相反在更加专心地经营这个钱袋子。地方政府过度依靠“土地财政”绝非偶然,投资少、收益高、见效快使之成为发展GDP的不二法宝。

一方面,在现行的房地产税费政策下,地方政府是最大的受益者之一,这种巨大的利益诱惑,必然大大刺激地方政府的卖地冲动;另一方面,“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用,地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升,而房地产税费最终会转化为商品房成本,由购房者买单。

“要从根本上解决当前‘土地财政’困局,改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状,应该尽快开征物业税。”住房和城乡建设部住房政策专家委员会副主任顾云昌提出了建议。

他认为,我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”,但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入,这样既体现了公平性,也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且,主观上也会促使政府平抑地价,而不像我国千方百计抬高地价。


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