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赵达军:论潜规则及其治理对策 
作者:[赵达军] 来源:[《湖南行政学院学报》2009年第1期] 2009-03-30

摘要:“潜规则”是指暗地里通行、起实际作用而上不了台面的“游戏”规则。潜规则是腐败文化的产物,官场和其他社会领域都不同程度存在,具有很强的功利性、隐秘性和欺骗性;潜规则盛行,损害社会公平正义,扰乱市场竞争秩序,损害党和政府形象,危害和谐社会构建。抵制和遏制潜规则,需要党和政府及社会共同努力,多管齐下,有效治理。

目前,腐败现象花样繁多,其中潜规则具有很强的隐蔽性和欺骗性,容易迷惑人。如果任由潜规则滋生蔓延,将严重损害社会公平正义,损害党和政府形象,威胁和谐社会构建。因此,治理和遏制潜规则,是党和政府及社会应共同面对的重要课题。

一、潜规则的本质特征


“潜规则”概念是学者吴思首先提出来的。所谓潜规则,是相对于“元规则”、“明规则”而言的,指暗地里通行、起实际作用而上不了台面的“游戏”规则。潜规则有各种表现,例如,有人形容官场潜规则:“不跑不送,降职使用;只跑不送,原地不动;又跑又送,提拔重用”。“领导说你行你就行,不行也行;说你不行就不行,行也不行”,而且“不服不行”。市场经济活动中也有所谓“潜规则”,如药品购销、工程承包、银行贷款以及为取得政府对某种经营业务行政许可等领域,主要以“中介费”、“劳务费”、“介绍费”、“好处费”等“回扣”名目支付给经办人员,本质上是商业贿赂。近年来,潜规则之风也刮向学术界和教育界。有些地方,课题竞标要开支“公关费”,申报学位授予点要向权力部门和评审专家支付“操心费”,在报刊发表论文要交“版面费”,甚至学生教材购销也有丰厚“回扣”。其他社会领域,潜规则也不同程度存在,如找人办事要送礼,动手术要给医生红包,演艺界有所谓“先上床后上戏”的潜规则,等等。
潜规则要害在“潜”。为什么要“潜”?因为它见不得阳光,这是它的本质特征所决定的。
第一,违规性。在文明和法治社会里,公开的法律法规制度是维系社会正常人际关系、维护公共利益和社会秩序的法宝。潜规则挑战和损害显规则、元规则,损害社会公共利益,不管其以何种面目出现,都是违法违规的东西。
第二,功利性。大凡一种潜规则,都不是无端出现的,总是伴随着某种功利。它的形成和通行,无不围绕一个“利”字,而这种“利”往往是个人或小团体的私利,为某些人谋取私利发挥着实实在在的作用而损害多数人的利益。
第三,隐蔽性。潜规则既不能公开,也不透明,好似一只“看不见的手”,让人看不见、摸不着,只可意会、不可言传,却无处不在;它虽然上不了台面,见不得阳光,却为利益相关者所默许。
第四,欺骗性。潜规则不同于一般腐败行为,具有很大欺骗性:一是它往往披着合法外衣或以正当理由出现,体现的是“合法伤害权”。譬如“公贿”,由于它打着“集体”旗号,本来是赤裸裸的行贿,是腐败行为,摇身一变却成了“合法公关”。二是它影响面广,各行各业都不同程度存在,容易迷惑人,使人产生“从众心理”,至于是否违法违规,当事人根本不会当回事。


二、潜规则的危害与成因


(一)潜规则的主要危害
1.造成“人格分裂”和“法格分裂”,导致社会和政府信任危机。个人“人格分裂”主要表现在:嘴上说的是一回事,实际做的是另一回事;社会“法格分裂”表现在:法律上规定的是一回事,实际中起作用的是另一回事。这两种“分裂”,将导致人与人、人与社会的信任危机,对整个社会特别是年轻一代会产生严重消极影响。同样,假如外国人在中国经商或与中国人打交道过程中不时遭遇潜规则,会对他们心目中的中国国民形象产生怎样的影响?
2.损害社会公平正义,威胁和谐社会构建。社会和谐有许多要件,其中公平、正义、诚信是最基础的要件、最根本的准则。公平正义,就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。但潜规则所起的作用与此背道而驰。潜规则,说得简单点,就是权力崇拜的规则,弱肉强食的规则,从根本上歪曲和威胁和谐社会追求的正义与良
知。同时,和谐社会是依靠相应的制度、秩序来维系的,潜规则破坏法律制度,扰乱正常秩序,侵蚀社会健康肌体,可能泛化为一种具有普遍性的行为方式和生活方式。更可怕的是,如果潜规则得不到有效遏制,社会上权钱勾结加深恶化,就可能演变为既得利益者的“显规则”。
3.违背市场经济规则,扰乱市场竞争秩序。市场经济应坚持公平竞争、诚实守信、依法运作原则,遵循价值规律。但潜规则就像一只看不见的黑手、恶手,扰乱市场经济秩序,导致市场主体之间恶性竞争,引发权力“寻租”。
4.损害党和政府形象,威胁执政安全和社会稳定。立党为公,坚持为最广大人民谋利益,是我们党区别于其他剥削阶级政党的显著标志。陈云同志指出:执政党的党风决定执政党的生死存亡。党风决定政风,影响社会风气。潜规则实质上是“权规则”,通常为以权谋私者所利用。因此,在所有潜规则中,官场潜规则影响最大,危害也最烈,它影响并决定着社会潜规则的存在。我们党是执政党,官场潜规则实际上反映了党内潜规则,党内潜规则不清除,官场潜规则就无法遏制,社会潜规则就可能滋生蔓延;社会潜规则盛行,又将助长党内潜规则,造成恶性循环,从而威胁执政安全和社会稳定。
(二)潜规则成因分析
1.历史原因。中国历史上主要是农业国,小生产方式比较发达。在这种生产方式下,人与人之间的关系主要靠亲情、友情、乡情和裙带关系维系,为人处事过程中习惯掺杂人治因素,法治和规则意识相对淡漠,道德观念也发生扭曲。比如,《论语》中就记载了叶公与孔子很有意思的一段对话。叶公语孔子曰:“吾党有直躬者,其父攘羊,而子证之。”孔子曰:“吾党之直者异于是:父为子隐,子为父隐,直在其中矣。”这可能就是“父为子隐,子为父隐”这种潜规则的来历。此其一。其二,封建官场陋习的深刻影响。今天人们所说的潜规则,在封建社会里非常盛行,称为“陋规”或“常例”。例如在官场,“陋规”、“常例”成为权力运作的润滑剂。
如果有人既想进入官场,又不愿参加艰难的科举考试,就走“左道旁门”,依循“陋规”和“常例”去打通关节。“衙门八字开,有理无钱莫进来”———形象概括了封建衙门通行的潜规则。所以,在封建社会,虽然不乏包拯那样的清官存在,但总体上看,求官也好,办事也好,显规则不一定顶用,“陋规”、“常例”却能呼风唤雨,左右逢源。今天官场潜规则,与历史上人身依附、家长制、一言堂、官本位等封建糟粕一脉相承,是封建官场种种“陋规”、“常例”的翻版或变种。
2.社会原因。潜规则之所以能够“潜”行到今天,因为它有合适的社会土壤。对待潜规则,社会上大致有三种态度:一是认同、接受,利用潜规则谋取私利。对于那些手中有权力并希望让权力实现私利最大化的人而言,潜规则在他们眼里,不是像鲁迅先生笔下形容的遭人厌恶的社会“浓疮”,而是艳若桃花的“爱物”。这种人人数虽少,能量却很大,由于处在关键位置,在一定程度上能左右潜规则的走向,影响潜规则的命运。二是敢于向它“叫板”,勇于维护社会公平正义。这种人胸怀坦荡,无私无畏,即使被讥为“不识时务”、“不入流”,甚至遭遇“逆淘汰”也毫不退缩。这种人人数虽少,却是公众的“良心”、社会的脊梁。三是对它反感却又无奈,精神上比较麻木。社会公众民主法治意识较差,除非逼急了,否则多一事不如少一事,抱有从众心理。这可能是社会上多数人的心态。有些被“潜”者甚至认为潜规则“闻起来臭,吃起来香”,吃小亏占大便宜。再说,潜规则具有很强“杀伤力”,谁不愿意按“规则”办事,就可能受到排斥、惩罚,所以多数人只好随波逐流,听之任之。
3.制度原因。潜规则盛行,在一定程度上折射出法律和制度层面的缺陷与弊端,主要表现在:一是法规政策不完善,给潜规则留下了“潜行”空间。例如,有些地方增加干部职工收入,“上面给政策,财政不给钱”。钱从哪里来?下属部门只好各显神通,凭借手中掌握的权力设置相应的“土政策”。尽管很多人觉得有点过分,不太合适,甚至有违法之嫌,却难以抵挡“靠山吃山,靠水吃水”潜规则的诱惑,有人戏言,这是“逼良为娼”。二是规章制度执行力差,缺乏应有权威。比如针对群众反应强烈的公车私用、公款吃喝、公款出国(出境)旅游……,几乎年年发文件禁止,却禁而不止。
执法不严、违法难究,损害了规章制度的权威性,许多潜规则就难以遏制。三是监督制度缺失,潜规则有恃无恐。比如,新闻舆论监督,本应是潜规则的“克星”,但在现有体制下,面对公权力失范、潜规则盛行,我国新闻舆论监督的功能发挥难免受各方掣肘,作用发挥非常有限。因此,在一些地区、部门和行业,潜规则当道,明文规定的法律规章与制度,即所谓“元规则”、“明规则”,反而成了一种装饰品。


三、遏制潜规则的主要措施


潜规则是社会毒瘤,其“病因”复杂,必须对症下药,多管齐下,采取综合治理措施。
(一)健全法律政策
潜规则的滋生蔓延既然与法律政策不健全有关,那么,治理潜规则的第一招,就是完善法律和政策,使潜规则不能“兴风作浪”。这一招,在国外也有好的范例。例如,许多人称赞新加坡,说新加坡无论政府机关还是商业场合,潜规则都没有市场,无从“潜行”。这主要得益于新加坡对潜规则有清醒认识,法律制度非常严密。就拿送礼来说,公务活动、商业往来中即使属于正常的礼尚往来,也必须严格规定,分清有商业价值的还是没有商业价值的,礼品的登记、估价、处理有一整套严密的制度规定,必须按章操作,违者严惩不贷。
韩国《公职人员伦理法》规定,对公职人员实行财产登记制度、公职人员物品申报制度和退休公职人员就业限制制度,以防止公职人员接受商业贿赂。日本大企业基本上都建立了一套严密的防止和制约商业贿赂的机制。其中最主要的是实施严格的招投标制度。只要超过一定数量的建设工程或者采购项目均采用真实的招投标制度,企业的最高领导人不直接参与招标工作,具体的招标工作由具体部门组成的招标小组进行。还有人对招标小组有无违反招标程序进行检查监督,防止个别人在招标中营私舞弊,接受贿赂。健全法律政策,主要应从三方面入手:一是尽快推出急需的需的立法,如《国家公职人员(领导干部)财产申报法》,堵塞领导干部以权谋私、运用潜规则敛财的制度漏洞。用法律规范涉及公共利益的行为。二是进一步完善现有法律政策,特别是细化程序法,使法律和政策操作起来更为严密、严谨,堵塞潜规则“潜行”的通道。比如,我们制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》,但为什么一些地方用人腐败问题仍非常突出呢?其原因之一,就是对如何实施该条例,没有细化措施,使买官卖官者仍有空子可钻。三是增强法律政策的科学性和可行性,消除潜规则滋生蔓延的制度漏洞。比如,制定法律或政策,必须坚持开门立法,广泛听取各方面意见,必要时举行听证会,向专家学者请益,使法律政策避开潜规则陷阱。
(二)严格依法监管
当今世界上一些法治严明的国家,治理潜规则的一条重要经验,就是对其“零容忍”,不但法制严密,而且依法监管,不让潜规则有可乘之机。例如,新加坡《预防腐败法》规定,代理人为自己或他人的利益,非法接受、索取或同意接受、意图索取他人作为诱金或酬金的报酬;任何人非法给予、同意给予或提供给代理人报酬作为诱金或酬金,不管贿赂行为实施的目的是否实现,均构成腐败性交易罪,将遭到
严惩。就美国的市场运作和社会监管方面来看,对商业贿赂之类潜规则的治理主要有四种机制:反垄断机制、公平竞争机制、舆论监督机制和法律机制。近些年美国加大了打击商业贿赂的力度。据美国《纽约时报》网站2008年7月30日报道,担任美国联邦参议员一职时间最长的共和党人、现年84岁的史蒂文斯因未在1999年至2006年递交的财务报表中申报他从韦科石油服务公司收取的价值25万美元的礼品,前不久被美国哥伦比亚特区联邦法院控以七项重罪。在这样背景下,商业贿赂之类的潜规则在美国难以兴风作浪。
严格依法监管,遏制潜规则盛行,首先,要贯彻“法律面前人人平等”原则,操弄潜规则者,不管职务高低,都应依法惩处。有法不依、执法不严,视法律为儿戏,从某种意义上讲,比没有章法更有害。“三个公章顶不上一个老乡”,在一定程度上反映了我国公权力遭遇潜规则的尴尬。有法不依,执法不严,监管不力,领导意志大于“王法”,对腐败现象习以为常,无疑是我国一些地方、部门和行业潜规则盛行的根本原因。加强民主监督是消灭或遏制潜规则发挥作用的根本出路。面对潜规则,需要大家发出“愤怒的吼声”,不再忍气吞声,使潜规则难以为所欲为。其次,要改变所谓“法不制众”观念,对诸如“公贿”之类潜规则,不管它打的是什么“旗号”,一律以腐败论处。再次,科学界定法律和政策的弹性空间,尽可能减少所谓“自由裁量权”带来的弊端。
(三)端正党风政风
党内潜规则往往是社会上其他潜规则的“风暴眼”,治理潜规则首先要端正党风,治理政风,清除党内潜规则。胡锦涛同志多次强调,党员领导干部要牢记党的宗旨,全心全意为人民服务,干干净净做官,坚持权为民所用,情为民所系,利为民所谋。《论语》记载,季康子问政于孔子,孔子回答说:“子欲善,而民善矣!君子之德风;小人之德草。草上之风必偃”。意思是说,只要您想把国家治好,百姓自然就会好起来。君子(统治者)的德政好像风,百姓德行和社会风气好像草,风影响和决定草的起伏方向。现在有些地方、部门和行业,潜规则之所以禁而不止,一个重要原因,就是领导干部“其身不正”,因而“虽令不从”。所以,要想从根本上阻断潜规则,最有效的办法就是下大气力端正党风,严惩热衷于操弄“潜规则”而不能自拔的领导干部。只有这样,才能带动政风好转,净化社会风气。
(四)打造阳光机制
潜规则的要害是“潜”和“暗”,最怕“阳光”和曝光,将潜规则置于阳光下,可以最大限度地压缩潜规则“潜行”空间。所以,破除潜规则,要坚持和完善各项公开办事制度,切实保障人民群众的监督权和知情权。据《中国纪检监察报》报道,地处皖西北的阜阳,一度是腐败的重灾区。由于“潜规则”盛行,少数干部职工“不给好处不办事,给了好处乱办事”,致使不正常的事情“正常化”,不合法的事情“合法化”,明令禁止的事情被“变通”,不可能办到的事情“畅通无阻”。
新一届市委、市政府认真分析了潜规则等腐败现象的危害,坚持用“阳光政务”封杀潜规则,做到两个“一律”:凡是涉及群众利益和群众关心的事项,一律公开;凡是可以通过市场机制解决的问题,一律用市场机制的办法解决。通过推行阳光政务,铲除“潜规则”生存的土壤和条件,从源头上预防腐败,纠正不正之风。实施药品集中招标采购,6年让利患者共计3.36亿元;率先在安徽省开展机动车牌号拍卖,筹集资金1200余万元,全部用于公益事业……问卷调查显示,2006年度,全市人民群众对反腐倡廉工作的满意率比2003年度提升了19个百分点。阜阳市的做法和经验,值得研究借鉴。
(五)建设廉洁文化
广义而言,廉洁文化是关于廉洁的知识、理念、制度及与之相对应的生活方式、行为规范的总概括。狭义上,它主要指有关廉洁的思想观念、价值理念及与之对应的行为模式。实践证明,遏制潜规则,制度建设固然重要,但如果不重视廉洁文化建设,忽视人的思想素质陶冶,潜规则就难以达到标本兼治的目的。廉洁文化作为一种社会文化体系,它在抵制腐朽观念、遏制潜规则和腐败行为方面有着重要的社会功能。2007年,权威的非政府国际反腐败组织“透明国际”公布的调查结果显示,世界上腐败最少的国家中,芬兰名列第一。而在芬兰,治理腐败与潜规则不但有严密的制度,更重要的是上至国家领导人,下至普通公务员以及民众,都对廉洁文化有明确认识,能自觉信仰并始终坚守。在这样的社会背景下,大家都以做廉洁公民和公务员为荣,以侵害公众利益的潜规则为耻,潜规则也就没有了市场。
在治理潜规则过程中,建设并弘扬廉洁文化,主要应采取以下措施:一要以廉政文化促进廉洁文化建设;二要注重发展面对社会大众的廉洁文化,提高广大公民的思想道德境界。要创作为大众所喜闻乐见的优秀文化艺术作品,充分利用电视、报刊、网络等大众媒体,发展社会廉洁文化,让廉洁文化进家庭、进社区、进机关、进学校,营造优良文化环境,增强全社会抵制潜规则的自觉性,让潜规则在我国成为“过街之鼠”;三要从青少年抓起,从娃娃抓起,并持之以恒,充分发挥廉洁文化、廉政文化育人资政功能。

参考文献:
[1]吴思.潜规则:中国历史中的真实游戏[M].昆明:云南人民出版社,2001.
[2]刘仁文.潜规则盛行与社会的“法格分裂”[N].法制日报,2007-04-20.
[3]赵运林.加强廉洁文化建设[N].光明日报,2006-08-01.


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文章评论
新法家网友(2012-07-16 16:52:47.0)
    很好!但是只是纸上谈兵
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