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孙寿慧:深化土地制度改革,从根本上完成农村的转变 
作者:[孙寿慧] 来源:[] 2008-10-02
清楚认识《农村土地承包法》实施下的农村状况   
   
     《农村土地承包法》贯彻了两个指导思想,一是保证土地承包制度的长期稳定不变,二是稳定人地关系。   
 现在看来,为了稳定人地关系,实行“增人不增地,减人不减地”,其积极意义远远小于它所带来的使农村土地矛盾问题增多、激化的不良社会后果,尤其是以国家法律制度的方式引发农民的“窝里斗”,以及现在为发展工业征地带来深重的人-地矛盾。这是制定法律时所未曾看到的。如果必须实行“增人不增地,减人不减地”,那么维护新增人口的合法权益,使他们对土地的所有权和自己的生存权不受侵犯,这就要对新增人口进行相应的补偿,但这对于大多数的农村村组来说,是无法做到的。   
   
      改革的目的是为了发展生产力。实行农村土地家庭承包制,相对于先前的集体经营来说,是改革,但从更远的历史来看,实质上是恢复传统的小农家庭生产。改革后的新时期中,由于实行这一家庭经营制度,使农村的生产力得到了极大的恢复和发展。从现在来看,在未来的一段较长时期内,粮食亩产量不会有太大的提高了,也就是说,这种家庭经营已不会使生产力再有较大的发展了。在这种情况下,要想进一步发展生产力,就要改靠提高亩产量为提高人产量或搞种植调整。这就要进行农村人口的非农化就业和使土地向种田能手集中。《农村土地承包法》推行的“增人不增地,减人不减地”和准允经营权的依法流转,都是为了这个目的;但这也都是一个南辕北辙的规定。随着农业税等的减免,种地补贴的发放,种地负担大大减轻,那些本可以放弃土地而生存发展的农民也不愿意放弃土地了。这倒是阻碍了土地向种田能手的集中。准许承包地出租等,也不会使土地向种田能手集中的,因为这将增加种地成本;它只能为贫农提供所需。   
 
    《农村土地承包法》已经没有进一步促进农村生产力发展的进步性和利于社会稳定的积极意义。我们政策法规的制订,应促进一部分可以放弃土地的农民放弃土地,以使土地转向需地的新增人口和种田能手,并且也进一步促进农村人口的进一步社会分工,使一部分农民完全非农化。促进部分农业人口的完全非农化,这是进一步发展农村生产力的主要路子。如何促进?这不仅要靠发展工商业实现,还要靠进一步在农村深化改革来实现。改革农村现行土地制度,就是一项重要内容。  
 
改革农村土地制度:土地国有,土地经营权私有   
   
      最近几年,各地纷纷设立工业园区等,大肆向农民非法圈地,农民的权益遭到严重侵犯。从保护农民权益出发,改革农村土地制度的呼声也不断发出。但是,仅从保护农民权益这一狭隘的视角观察,去认识问题,从这一单一的出发点出发去设计思路,恐怕也难以定出良策。   
     
     当前之所以出现“圈地运动”等现象,就是因为经过二十多年的改革,在现有制度下农村发展生产力的空间已很小了,在农村方面已“无事可做了”,经济工作中心就转移到城市的发展、城镇的建设、工业的发展上来了。改革开放以来,我们的法制建设、民主建设始终薄弱,腐败横行,这就使得非法的“圈地运动””应运兴起。对此,农民或者忍气吞声,或者以鲜血和生命相抗。这些是大背景;要从这个背景出发,研究农村土地改革的问题。
     改革农村土地制度,必须是为着三个目的:   
     一是为了继续发展生产力。通过改变土地制度,使土地家庭承包经营制度已释放了自身蕴有的生产力而使生产力发展相对停滞的状态得到改变,使农村生产力在新的制度中得到再次发展。这将是中国农村的第二次大改革,解放生产力的第二次革命。   
     二是为了使农村的发展与整个中国社会的发展相协调。这个土地制度的改革要能使农村的发展变化有力地促进社会的发展变化,要有利于让社会的发展变化反过来能够再推动农村的发展变化。   
    三是有利于政治等的建设。这个制度的改革要能够有利于使农民摆脱腐败等不良政治的压制和束缚,有利于促进法制建设和民主建设。   
    有人主张实行集体土地私有化,这是不妥的。首先,我们实行的是社会主义制度,这就要求要将关系国计民生的最基本、最重要的生产资料和各种资源实行国有或公有,掌握在国家手中。这是战略问题,事关长远的宏观问题。其次,我国农村地广人多,都处于落后状态或发展状态,一旦实行土地私有化,国家对农村社会、对整个社会的调控能力必将大大削弱,其后果是不堪设想的。   
   
     本文提出的改革设想是:实行农村土地所有权国有,其经营权私有。   
    
     实行农村土地所有权国有的可行性   
     解放后,我国农村实行土地集体所有,这样,在农民心目中,“土地是国家的”已成为根深蒂固的认识。即使你说是集体的,但在他们的认识中,集体的也就是国家的。只有极少数有文化的农民才懂得土地的集体所有的含义。时下农民对非法圈地的抵抗是出于对维护自身经济等利益的需要,而不是主要从土地所有权性质考虑的,这也从侧面反映了这种认识。因此,在不损害农民利益的前提下,实行土地国有是可行的,是不会受农民反对的。   
    
      实行农村土地所有权国有,土地经营权私有的合理性   
      实行农村土地国有,就是将最基本、最主要的生产资料和自然资源掌握在国家手中,有利于保证国家的社会主义性质及其方向,有利于维护最广大的农民及全体人民的最根本的和长远的利益,有利于加快国家工业化及现代化进程,有利于未来的政府对社会的规划和有力地调控。从现实来看,国家要加快工业化和现代化,政府就要有工业发展的地域规划及土地扩张,就要使用农村土地。在现有的土地法律规定中,工商业用地就是商业行为,而决不是政府的公共利益行为,所以政府强征农民土地就是非法行为。但若让农民自己与工商业投资人直接作市场化交易,则是困难重重,因为就普遍而言,农民(包括村组干部)在这方面是缺乏必需的知识和能力的。另外,在较长的一段时间内,我国的民主建设还不可能到位,村委会干部素质低下、涣散、腐败的状况还不可能得到扭转,让农民(村委会干部)与投资人直接作交易,必将助长腐败之气,引发诸多不良问题,其弊端甚多。而实行土地国有化,政府有权划地,将土地进行市场化运作,既方便快捷,又能最大限度地减少相关的腐败行为。   
 
      现在实行农村土地承包经营权的长久化,有人说这实质上就是私有化,在此基础上将来就可以进一步转为永久化,从而逐步实现土地的私有化。先且不论土地私有化是否合理,三十年承包权的长久化在法律上毕竟不是私有化。单看这三十年的承包期,正是我国向现代化强力发展的关键时期,而这种所有权制及承包经营制不但不能促进我国的工业化现代化进程,反而是起阻碍作用,加之现在农民种田合算舍不得轻易放弃土地,更增强了这种阻碍作用。实行农村土地国有,经营权的私有,可解决上述矛盾,并起到积极的促进作用。   
 
      土地是国有的,政府就有权依照社会发展和国家需要规划划拨使用。从这个角度来说,政府的规划就是为了发展社会、国家等的公关利益,政府有权依照规划划拨土地。这样,就消除了现在征地中在根因上属于补偿费之争的“公共利益”之争。由于政府有划拨使用权,政府就可以将土地先上市交易,待交易成功后,投资方购地等相关资金到位,政府再支付对农民的各种补偿费用。这对于全国大多数财政无力的地方政府来说,将是最佳之路。农村土地国有后,政府规划用地,既便利快捷,又合法。   
 
      关于划用土地后对农民的补偿   
 
      土地经营权私有化了,就成为农民的个人财产,因此,政府划用土地后,对土地经营收益的补偿,就要按这项财产的量去补偿。这个量怎么计算?以粮田来看,应当是一个农民一生在这块土地上生产的粮食总量。这样,补偿的量就合理且明确了。我国人均寿命已超过七十岁,可以将农民的一生定为七十五岁或放宽至八十五岁。征地时,将未来每年的粮食量折成货币,(未来的粮价上涨可以以存款利息大致相抵;亩产量的提高不会太多,可不计),应当按下列公式计算:用略大于人均寿命的年龄(如85岁)减去经营权人的现有年龄,再乘以亩产值,存入银行。比如,被征地年亩产值(包括成本)是1200元,银行利息是2‰,该经营权人是45岁,则他所得的补偿费是:补偿费=1200元×(85-45)(存入银行)。则存入资金是48000元,每年的利息是1152元。年利息就已经超过纯的年亩产值了!被征地者按期提取定量的生活费用。对于超过80岁的老人,可以让他们每年或每月领取该年月的所得费用,直至死亡;也可以根据自愿,按上述公式一次付清。   
     
      政府向农民支付这一经营收益补偿金,实际就是让失地农民不种地了照样获得土地收益。如此支付补偿费,农民何乐而不为!   
      另外,对传统粮田后被农民自己改种蔬菜等非粮作物的部分农田,在计算收益补偿时,也应按照传统粮田进行计算补偿。可以规定补偿只按照二轮承包时的土地性质计算补偿;土地性质可以划分为粮地、蔬地、草地、林地等。   
      
      为确保农民将来的生活水平不下降,确保失地农民稳定正常地生活和发展,土地经营收益补偿款应由政府按经营权人存入银行;农民(其实已不再是农民了)不得随意提取,每年只能提取小于或等于该年的土地产值款供日常使用,该年的余额可以在以后随意提取。只有该农民已获得了足以保障生活的其他条件或已具有完全进入非农领域的生存条件后(如大学毕业后)才能随意提取补偿款。   
     
      有人认为,现在征地补偿费太少,无法解决失地农民的医疗保障等问题,征地应给予医疗保障。其实,这是没有道理的。农民的一般性承包地,它只具有生存保障功能,而不具有现代市场社会对社会成员所要求和给予的医疗保障等功能。因此,要求土地补偿中包含医疗保障等是不合理的。农民的医疗保障,应该通过进入非生存性农业的各种领域劳动而获得。当然,在我国,对于普通人群,尤其是弱势人群的养老及医疗保障,政府是应该进行救助的。  
 
      在土地国有,经营权私有的制度下,对农民的土地补偿没有不同的标准。政府为公共事业划用农村土地,则只要对农民的土地经营收益进行补偿就行了。对划为商业之用的土地,在上市出卖后,扣除付给农民的经营收益补偿费这一成本,可能还有不少余额。这些余额为政府所有而不是归农民所有,但它应首先用于对失地农民的养老及医疗保障进行救助,对失地农民进行就业技能培训等。目前实行的公共用地和商业用地不同补偿标准是不妥的。   
 
      对于被划用耕地多,乃至完全失去耕地的农民,政府应积极支持他们迁入城镇。   
                    
      关于如何实施土地国有经营权私有的问题   
 
      这是在现有的《土地承包法》的基础上的对农村土地制度的进一步巩固和深化的改革,是前进,而不是倒退性的改变;现有的承包地及其面积原则上不变。    
       既然它是对现有的《土地承包法》精神的巩固和深化,就可以废除现有的《土地承包 法》,制定《农村土地经营使用权法》取代它。   
 如何由《土地承包法》的规定转变为在实施《农村土地经营使用权法》的过程中解决 原有的矛盾?最简便的就是实行“增人增地,减人减地”。这就是在有人口增减的农户之间进行调整,不涉及整体。   
      另外,借此解决其他的一些相关问题。   
   
      原有的《土地承包法》没有与计划生育相联系,造成不合理的现象,二轮承包前超计划生育出生的人口照样获得土地,而二轮承包后遵守计划生育新增的人口却无地。这是不合理的,是对遵守计划生育者的不公平。在原有的法律框架内,“增人不增地,减人不减地”使得一部分人的应有权益被剥夺。这个问题可以借此解决。 由于规定经营使用权私有,经营使用权就成了私有财产,成为家庭生存和发展的基本的经济基础,也就是说也成为新增家庭人口的生存和发展的经济基础,以后新增人口就不存在原先的那种对集体土地的所有权(即对集体土地的赖以生存和发展的权利)问题了。这就解决了新增人口的生存和发展的经济基础所在法律问题。此次经营使用权私有化以后,永远不再变动收回。   
      
      由于独生子女户是人为的政策造成的,况且,生育政策还具有未来的可变性,如按实有人口分地,确有不太妥当之处。结合农村计划生育实情,可按下列办法解决问题。①所有已出生子女,都分得土地;②对独生子女户,增加一人口的份地额。一是对执行计划生育政策的奖励,(相应地,由此也应取消现有的对独生子女户的有关奖励等)二是一旦将来有合法生育的第二个小孩,则奖励性土地自然转为份地;③对三胎以上的超生户,可对父母予以扣地处罚。比如有第三胎的,可分别扣除父母的1/4人口份地;有第四胎的,可分别扣除父母的1/2的份地。按这个办法土地拿出抵补的变动数量不会多的。    
    
      对于消亡人口数量小于新增人口数量而无法以土地抵补的,并且集体也无法用资金等补偿的,这个问题由政府以货币的方式补偿解决,其标准参照新的土地使用经营权补偿标准执行。因为这个数额不会多的,政府有能力解决的,且又保证了原有承包地的不变动。   
     
      土地经营权私有证,应核发给每个应得土地者而不是家庭。以家庭为统一的管理单位,使得家庭成员受到家庭的一些不利束缚,不利于个体人的自由发展;也不利于将来家庭人口变动引发的问题的顺利消除。在未来社会,个体人直接成为社会的细胞,家庭作为社会细胞地位将淡化。因此,应当让每人都持有一张属于自己支配的土地经营权私有证。  
 
  土地所有权国有、经营权私有所带来的其他相关方面的积极意义   
 
   (一)消除目前《农村土地承包法》所带来的弊端    
    《农村土地承包法》出台前,各地搞开发区、搞形象工程等已破坏了原先的土地承包制度及方案。不少地方,要实施《农村土地承包法》就要整个重新分地,重新发包,因此,村组干部等不良强势人群在既有现实中获得了非法利益,就不去实施新法,阻止重新分地。不少农民强烈反对“增人不增地,减人不减地”的政策。法律应是积极调整人与人之间关系的,可这部法律却在农民间制造着矛盾。由于各行其是,农村有依法而行的“增人不增地,减少不减地”的村组,也出现了反法而行的“增人即增地,减人即减地”的村组。这样,使得某些地方婚姻性新增人口两头无地或两头有地,以及死人有饭吃,新生人口无饭吃等现象。而我们的政府面对这一切却采取不作为的态度,是对农民的极不负责,是遗患于后!   
      实行经营权私有化,应组织村民对原有承包地进行核查登记,收回营私舞弊者非法占有的土地。我国农村腐败等不良的政治状况在较长一段时间内都不可能有很大的改变,这就决定各种繁杂的人地矛盾、各地的历史积弊在承包制下是不可能得到极大的消除的,而一旦实行经营权私有化,借此机会核查土地,既可一扫积弊、释化矛盾,又可一劳永逸,极大减少农村土地的管理成本。实行经营权私有化后,就意味着你经营的地只要不被政府划用,实质上就是你终生乃至家庭世代的生存性财产了。经营权私有后,农民户口性质的转变、婚后异地生活、死亡、出生等都不存在收回土地或补给土地的问题了,异地生活者完全可以自由出租、赠予、出卖自己的土地经营权。  
 
    (二)直接释放社会生产力   
   
     土地经营权私有后,农民对土地经营权可自由处置,这将进一步促进农民的社会分工,生存性农业的人口转向非生存性农业的其他领域;将真正促进农田向种地能手集中。婚姻性等异地生活者,可以出租、赠与、出卖自己土地的经营权。农民一旦有了非农投资项目,他就完全可以以土地经营权作抵押,或者干脆卖掉土地经营权,以筹得资金。在非农领域得到较好的发展的人,当他感到家中的土地有还不如无的时候,就会将土地经营权卖掉。我国农民致富难,很大程度上就是致富的资本金来源难,土地经营权私有后,农民可以自主自由出卖经营权,这是最能直接推动农村人口的进一步社会分工的重要因素。   
     反之,想在土地上投资收益的个人和企业,土地经营权的私有化,也为他们实现愿望提供了可能。   
随着社会的进步,经济的发展,将会有越来越多的农村人口因外出打工、经商、办厂等,不方便种地,或已不需要靠土地来生存发展,这样,他们必会选择出租或出卖土地经营权。特别的是,在城郊附近等有发展现代农业、工业前景的土地,极有投资价值。在这种制度下,也将进一步促进非农者向农村土地投资。   
      农民可以自由处置经营权,能极大地促进人的自由发展,促进土地、金融等资源的流动和重新整合,因此,它将在新的层次上直接释放农村及全社会的生产力这一改革,将是农村解放生产力的第二次革命。   
       农村土地经营权私有化,会不会导致一部分进入工商领域后破产的农民丧失土地这一最基本的生存依靠,成为流浪贫民?因个人投资带来的丧失土地这一风险性后果不能归咎于土地制度的改革;这个问题,他自己的保险就是解决的手段。   
       另外,政府要建立相应的土地经营权出售的审批制度。土地经营权的出售,必须经过政府的审查批准,否则都是非法的。主要审查是否为强买强卖,是否危害公共的和国家的利益。政府规定土地经营权价格的最低标准;不得因医病等原因出售或买入作为主要生存依赖的土地经营权。   
 
    (三)推动中国农村人口由国家强力调控为主向由社会自然调控为主转变   
 
     实行土地经营权私有后,自家所有土地的人口承受量,社会分工的加快,经济发展的加快,使社会对每个农民的生存、生活压力都加大,加速前进的社会潮流将每个农民都裹挟进现代社会之河中。那时,农民绝大多数将自动只生育一两个小孩。   
      实行土地经营权私有化,将极大地推动农村的现代化进程,从而推动人口的由国家强力调控为主向由社会自然调控为主转变,解决人口与土地等资源及社会经济发展的适应关系。不可否认,国家强力推行的计划生育政策,必然对一部分公民带来某种伤害(如种种原因造成的“断后户”),而早一日实现社会自然调控则可早一日消除这一过在国家的弊端,并且,还可早一日消除因此而付出的大量的人口管理调控成本。   
 
    (四)对我国农村政治将带来广泛而深远的积极影响   
 
      1克服目前土地补偿费归集体所有的弊端   
     按照目前的规定,征地补偿费归农民集体所有,可在当今就普遍而言,不但发挥不了应有的作用,而且只能带来很多负作用。这笔钱被被村组干部挥霍浪费、贪污挪用,等等,货币变成了“祸”币。认为征地补偿费是笔巨款,应当用它来发展集体经济,其实这只是受旧时代意识影响的不切现实的空想。就普遍而言,农村很少有能在市场经济下兴办集体企业的人才,况且真正的能为民谋利的正派人本身又很难进入村委员取得主导村民的权力。未来中国农村将走的不是通过发展集体经济来共同致富的道路,而是通过农民个体间建立股份实体或经济协作组织等来共同发展经济的道路。   
      实行土地经营权私有,政府用地将不再向农村集体而是直接向农民个人支付土地补偿费,这就从根源上消除了土地补偿费带来的腐败等问题,杜绝了国家、集体的资金流向以农村干部为主的私人腰包,净化了政治风气和社会风气,也从根本上维护了国家和农民的利益。   
 
       2使村委员退出历史舞台,促进乡镇改革   
      村民委员会,在法律上是农民的自治组织,但就普遍而言,农民并没有取得民主自治的权力,真正能代表农民为农民谋利益的人很难进入村委会。(这也是改革开放大好条件到来后,农村并没有普遍出现发展集体经济的一个政治上的重要原因。)在提倡让致富能人进入村委会以带领农民共同致富的背景下,农村的一些灰色的、黑色的人物开始觊觎村委会的权位。这些人进入村委会后专门为自己谋私利,贪污腐败,欺压人民,使农村政治恶化。在整个国家中人民的实质性民主还未正式提到议事日程上来的时候,这种状况很难改观。   
      从村委会的职能来看,它主要是为村民办理与生产和生活直接相关的事务,以及村民自行安排决定的其他事务。但是现实中的村委会干部的事务客观上主要是为上面的乡镇政府等做事儿的,它已基本上不再能像过去的大小生产队那样为农村经济的发展起多少作用了。就普遍而言,凡涉及到资金等重要事务,如兴办企业等,村委会就无能为力。村委会这个建立在集体经济基础(实质上现在就是土地集体所有)之上的组织,由于它正丧失了履行法定的中心职责的经济条件、人才条件等,只能做些次要的、边缘的工作,也就是说,村委会是名不副实。 即使村委会能够发展集体经济,也是形成村委会权力者和企业权力者的“政企”不分,为腐败提供土壤。  
      再从社会发展来看,农民外出打工、经商、学校毕业后异地工作、婚后异地生活等越来越多,在家常住的适宜担任村干部的人也越来越少。再者,“各奔东西”的村民社会活动的分散性、多向性,使他们虽是同村,也未必很了解,这些村民,也正是应在村委会选举过程中发挥重要作用的群体,但经常性出外的流动性,很难使他们完成村委会选举中应负的使命。村委会已不适应农民社会化、农村社会分工化、农村现代化发展的实际情况。农民的社会化与村委会制度、农村土地制度将日益矛盾。   
      实行土地国有,经营权私有后,村委会将失去它赖以存在的经济基础——集体经济(集体的土地),也就失去了它得以建立的法律根据。村委会取消后,农村可按居住的地域分布,设立民政部门的派出管理机构——农村居民事务管理处——进行管理。这个机构的工作人员由人事局招考录用,而不能由原来的村委会干部“摇身一变”而成;它不实行选举组织而成。从这点来说,乡镇级政府可以取消,或者大量裁减机构和削减人员。  
    
      实行土地所有权国有,经营权私有,取消村委会,将彻底打破土地对中国农民的人身束缚,使公民的自由迁徙权能真正实现;将极大的减少我国农村管理的成本;将极大的消除中国基层政治的不良状况;将有力地促进农民从法律意义上的公民向社会化公民的转变;将促进以普选和竞选为本质特征的中国社会主义现代民主政治建设的进程;等等。这一改革必将对我国的政治建设及社会发展产生广泛而深远的积极影响。
 

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