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国家信息中心:日本加入WTO后对农业的保护政策 
作者:[新法家] 来源:[国家信息中心] 2008-09-09

一、战后日本对农业高度保护所走过的主要历程

    日本是一个农业耕地资源十分有限、农产品高度依赖进口的国家。1984年开始成为世界最大的食品进口国,其国内消费的食品60%依赖进口(但居民消费的口粮始终基本自给),相当于全国7500万人口的食品消费量。1990年其农产品纯进口额达275亿美元,居世界第一位。  目前按热量标准的食品自给率为40%。这一国情使战后日本成为世界各国中少数对本国农业保护程度最深、保护时间最长的国家之一。

    (一)1955年至1994年

    自1955年加入“关贸总协定”至1994年的40年间,日本政府直接管制农产品的内外贸易,对本国农业与农产品贸易流通实施了一系列强有力的支持保护政策。从20世纪60年代起,美国等一些农业发达国家要求日本开放农业市场,日本与这些国家进行了旷日持久的谈判,力求最大限度地保护本国农产品市场和扶持本国农业的发展。直至1994年“乌拉圭回合”谈判达成“乌拉圭农业协定”(即WTO农业协定)之前,日本政府对本国农业和农产品市场的主要保护措施包括以下方面:

    一是对粮食的国内流通和价格管理经历了从高度集中统一到逐步放宽并引入竞争的过程。

    以大米为主的粮食流通管理长期以来是日本保护国内农业的重点。二战前后粮食流通管理实行的是政府“直接管制”的体制。50—60年代进入“全量管理、直接统制”时期,农民的商品大米由政府全量收购和销售,价格由政府决定,政府直接管理控制大米的国内流通和进口。为平衡粮食供求、减轻财政负担、利用市场调节一部分粮食供求,70—80年代进入了“部分管理、间接统制”的过渡期。其中,1969年开始引入了“自主流通米制度”,1972年收购大米政策由全量改为预约限量收购,1981年正式取消粮食的配给制度,适当放宽对粮食流通的限制措施,1990年设立“自主流通米价格形成机构”,通过市场竞标方式,公开、公平地形成大米批发的全国指标价格,成为大米批发交易的价格基础。

    二是对以大米为重点的国内主要农产品生产给予巨额财政补贴。

    作为战后日本支持保护农业最直接、最主要的手段,庞大的财政补贴长期集中用于农业生产的预算补助与农产品的价格补贴上。如早在1971年,政府仅对大米价格的财政补贴就达4633亿日元。80年代以来,政府的农业补贴始终保持在4万亿日元左右,1985年农业预算占政府一般会计预算支出的5.1%,占当年农业总产值的22.8%。据测算,1985年平均每公顷耕地农业预算额约3720美元,相当于同期美国的9.1倍、法国的4倍、英国的5.7倍和德国的4倍。80—90年代,按人均计算的农业预算额,若以日本为100,美国为84,法国为134,英国为61,德国为79,在主要发达国家中日本的人均农业预算额仅次于法国,属农业补贴最高国家之一。

    三是采取渐进的农产品贸易自由化政策。

    1960年日本政府制定的“自由化计划大纲”以及1961年制定的“农业基本法”,标志着日本农业领域贸易自由化的开端。它一方面继续保留着政府对农业浓厚的干预保护色彩,一方面开始有限度地允许极少量农产品的贸易自由化,到1966年限制进口的农林水产品仍达74种。在以美国为主的经合组织共同约束下,从70年代初开始日本农产品的贸易自由化步伐有所加快,至1974年限制进口的农林水产品减少到22种。从70年代中期至1986年关贸总协定“乌拉圭回合”谈判开始,尽管日本对农产品的进口品种有所增加,但进口数量仍然受到政府的严格控制,使日美两国在很长时期陷入农产品贸易摩擦中。1986年以后,日本参加了历时7年的“乌拉圭回合”农业谈判,在美、欧等其他发达国家的巨大压力下,被迫让出一部分国内农产品市常至1991年4月,日本开始对牛肉、柑桔等12种农产品实行高关税下的进口自由化。1993年12月,“乌拉圭回合”农业谈判最后决定允许日本对大米实施“特别措施”,即6年以后再实现关税化,至此日本农业才基本纳入了WTO体制。

    (二)1995年至2000年

    1995年各WTO成员国开始实施“WTO农业协定”,标志着日本开始实施为期6年的新一轮农业保护政策。为适应WTO农业协定对各成员国的共同要求,日本与欧美其他发达国家一样,从这一年开始,在“WTO农业协定”框架内,实施了战后以来调整力度最大的新的农业支持保护政策。其最突出的方面,就是逐年降低对农产品的高关税壁垒与价格补贴,支持保护的形式从过去以流通、生产环节为主转变为以支持提高农民收入、促进农业结构调整为主等WTO农业规则允许的政策上。其中最主要的有:一是逐步取消对粮食及其他主要农副产品进口的非关税壁垒,并使之关税化。二是调整对农业的财政投入重点,在WTO规则允许的“绿箱”政策范围内支持本国农业的发展。三是最大限度地利用WTO规则要求逐年削减的“黄箱”政策,继续干预农副产品的价格形成机制,实施新的主要农副产品价格支持政策。四是大幅度修改制定新的农业法规,提出参加下一轮WTO农业谈判的提案,寻求建立21世纪支持保护日本农业农村发展的新的政策体系。

二、加入WTO后日本对农业高度支持保护政策的主要做法

    (一)主要农副产品关税化方面

    在WTO农业协定中,日本承诺至2000年农产品的平均关税率降为12%,列入关税目录中的主要农产品“一次税率”平均为20%,但不同的品种减让幅度差别较大。如规定牛肉的关税从1995年的50%降低至2000年的38.5%;鲜橙(冬春季)从40%降至32%;其他如小麦、大麦、乳制品等要求6年间关税减让大约15%。尽管大多数农产品进口实行了差别税率的关税化政策,但大米被允许实施“关税特别措施”,至2000年大米最终关税率为490%,同期最低大米进口量占其国内消费量的比重应从1995年的3%提高到5%,即年进口量从37,9万吨增加到72万吨(这6年间实际进口大米量338万吨),大米仍然受到较大程度的保护。

    (二)“绿箱”政策保护与财政补贴方面

    1995年开始,日本较大幅度调整了对农业的财政支持政策。主要是在WTO规则允许的“绿箱”政策范围内,从过去以补贴生产、流通环节转向支持农业的公共性服务、农业基础设施及支持生产结构调整等方面。以1997年为例,政府的农业预算用于“绿箱”政策范围内的资金补助达220亿美元,其重点补助对象主要是涉及政府职能的农业基础设施建设、农业技术研发与普及推广、动植物防疫与检疫、农产品批发市场建设、重要食品的公共储备(主要是大米、小麦、大豆、饲料谷物)及国内的食品援助(主要是学校用米),其次是补助农业生产者,包括有助于提高农民收入、农业灾害救济及生产结构调整等方面的补助。上述“绿箱”政策补助占当年政府农业预算支出的90%,表明其农业的财政补贴已经绝大部分用于WTO农业协定所允许的保护范围内。

    (三)“黄箱”政策保护与农产品价格支持方面

    日本政府的“黄箱”政策主要采取进口加价或提高国内批发价的方式,使得农产品国内销售价大大高于进口平均价,从而达到间接保护本国农民利益和农业生产的目的。1995年以来,该政策所产生的庞大价差,涉及的资金规模(尽管财政直接补贴仅占很少比例)甚至超过“绿箱”政策。仍以1997年为例,当年“黄箱”政策涉及的总金额达271亿美元,其中大米、麦类、肉制品、牛奶等主要农产品的国内外价差(农民间接受益)达254亿美元,占93.6%(大米的价格保护又占其中的79%);其余由财政直接支付农业生产的补贴为17.3亿美元,占“黄箱”政策涉及金额的6.4%。从主要农产品受“黄箱”政策两种手段保护的构成比重看,大米、肉制品、牛奶及小麦、砂糖、大豆等的价格保护比重分别占96%、85%、75%和97%;由财政直接支付给生产者的比重分别占4%、15%、25%和3%。可见,尽管不同的农产品在“黄箱”政策范围内受保护的方式与程度有所不同,但上述主要农副产品受价格保护的程度都相当高。

    再从大米的价格支持情况看,1995年开始,为控制大米进口、调高国内米价并减轻财政补贴的负担,日本政府对大米市场价格采劝竞标”方式确定。即大米批发业者从民间进口商购进大米必须通过竞标方式,凡标价最高者中标,政府依此确定大米批发价和市场销售价。如1998年度每吨大米进口平均价为8—19万日元(不同类别、国别及投标时间的大米进口价格不同),市场销售价高达24—27万日元,每吨售价高出16—17万日元。至2000年,日本国内大米销售价比进口平均价高4.9倍(小麦高2.1倍,大麦高1.9倍)。这种通过进口后的农产品国内价格调节方式,使得日本农产品价格始终大大高于国际市场价格,农业生产者从中间接获益,成为其加入WTO后保护国内农业和农产品的重要手段。

    (四)主要农业农村政策的调整方面

    为更加全面适应WTO农业规则与支持保护21世纪日本农业农村发展的要求,从1995年开始,日本政府较大幅度地修改调整了本国农业政策。其中,最主要的有:(1)1995年1月开始实施“关于主要粮食供需平衡及价格稳定的法律”(即“新粮食法”),取代了施行54年之久的“粮食管理法”,标志着日本的粮食流通管理体制正式进入了在国家宏观调控上以民间流通为主,实行部分管理、间接统制的新时期。(2)1997年出台了新的“大米流通法”,进一步改进政府米与“自由流通米”的价格形成机制,改变了过去长期保留下来的对粮食价格保护的方式,减少了政府对粮食流通的财政直接补贴规模。(3)1999年7月开始实施“食品、农业、农村基本法”(即“新农业法”),取代1961年制定的“农业基本法”。它突出了日本对自身粮食安全的重视和在人多地少的传统农业国家里,农业具有贸易之外的多种功能的认识。在逐步减少对粮食的直接补贴的同时,加大对养护农业资源环境、培养农业人才、农民对基础设施投入、农民调整种植结构的财政支持力度,以实现日本农业的可持续发展。(4)2001年政府通过了“农业经营政策大纲”,确定今后农业生产的三个重点目标是:提高国内农产品的价格竞争力,选定并重点扶持40万户发展规模经营;通过3—4年的改革,推广无化肥农业;改善农产品的销售与流通环节等。(5)提出新一轮WTO农业谈判方案。2000年底日本政府拟定了参加下一轮WTO农业谈判的方案,其基本精神是:关注农业的多方面机能,确保食品的安全稳定,促进农产品出口国与进口国贸易规则的平衡,较多关注发展中国家农业的利益等。到2010年将日本的食品自给率从目前的40%提高到45%,实现国内食品生产、进口及储备的稳定平衡,确保对居民食品的稳定供给。

 三、对我国加入WTO后农业保护的几点启示

    战后至今日本对农业的支持保护政策,尽管给日本农业带来低效率、低竞争力、高成本与高价格以及政府财政巨额负担等诸多弊端,但它在相当程度上符合日本耕地少、自然地理条件制约大规模农业机械使用、土地规模经营难以扩大等的实际国情。日本农业的上述自然特点与我国有许多相似之处,其对农业的长期支持保护政策和做法,也不失可资借鉴的地方。我们认为,当前我国加入WTO后,亟需从以下三个方面加紧完善符合我国国情的对农业的支持保护政策体系:

    (一)继续鼓励并大力推进农业结构的战略性调整加入WTO后农业的国际市场竞争,实质上仍然是农产品品质与价格的竞争。今后,我国政府对农业的支持重点应放在不断促进农业生产结构的调整优化上。必须推进优势农产品的区域化布局和形成规模化主产区,建立具有国际竞争优势的名牌农产品种植带、养殖带;重视采劝公司+农户”、“订单农业”的形式,大力扶持龙头企业走农业产业化路子,努力降低我国单位农产品的生产成本,提高农副产品价格竞争力。

    (二)用好用足WTO规则所允许的农业支持保护政策

    加快建立并完善符合我国国情的农业支持保护政策体系。据有关分析,WTO农业协议免予削减的12项国内支持措施中,我国目前不少尚属空白,其他的支持力度也还有限。为此,要增加对农民的一般性服务支出,继续加大对农业基础设施建设、科研教育、技术推广、病虫害防治的投入。加快建立农产品无偿检验、检疫体系,建立全国性、区域性农产品信息服务体系等。要认真研究补贴农民的具体办法,向农民提供调整结构、保护生态环境的补贴。尽快清理和修改现有农业法律法规,加紧制定和出台新的法规,建立既适应WTO规则、又能有效保护和促进我国农业发展的法律体系,依法支持保护农业。

    (三)继续深化改革农业生产经营管理体制,建立适应国际市场竞争的农业管理体制

    必须高度重视探索我国农村联产承包责任制以后,适应WTO新形势的农业农村新型的经营管理模式,诸如积极培育各种农业中介服务组织(发展各种农业协会组织和农业合作社等),促进土地由农户分散经营向专业农户集中经营的土地流转机制的形成,继续改革完善粮棉流通体制,建立健全农产品批发市场特别是产地批发市场体系,建设农村信息服务体系,加快农业投融资体制改革,改善农村金融服务等等。

注释:

    ①“绿箱”是指WTO农业协定允许免除削减的国内支持措施,计12项,诸如对农业的一般性服务支出、农业基础设施建设、农业科研教育、技术推广、病虫害防治、农产品检疫、农产品信息服务系统等都属允许支持的范围。

    ②“黄箱”是指WTO农业协定规定的各成员国在1995—2000年的6年间,必须逐步削减的政府对农产品价格支持的政策。它一般是通过政府干预农副产品的价格形成机制,使其国内价格高于国际市场价格,进而达到保护本国农产品的市尝增加农民收入的目的。

    ③“黄箱”政策的价格保护主要体现在农产品的国内外价差上。其计算方法:价格保护总金额=(政府干预的行政价格-国际市场价格)×某一农产品产量。


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