当前位置:首页 新法家
陈申申:中国中央集权制的政治形态与法制结构 
作者:[陈申申] 来源:[] 2007-12-23

一, 为中央集权制度正名

1.1 社会稳定需要新理论

我们今天的革命理论是在革命战争年代形成的。目的是为了革命,推翻旧政权,建立新中国。为此,革命者从西方引进了阶级斗争,无产阶级专政等等一整套理论,然后改造成适合中国国情的造反有理的说法。衡量理论好坏的标准就是能不能为革命的目标服务。在这样的革命理论中,中央集权的政治统治几乎被全盘否定了。革命胜利了,革命的理论就不容置疑了。

新中国建立以后,战争的威胁仍然存在。朝鲜战争,越南战争,珍宝岛之战,反对两个超级大国,中国社会长期处于准战争状态。在共产党获得政权以后,革命的气势仍然一天比一天高涨。革命的理论因此而得到发展。以革命的口号鼓舞人心,以战争动员的方式发动政治运动,开展思想教育成了常规的做法。甚至,扫除文盲,除害灭病,看样板戏,都以这种大量耗费社会资源的方式来进行。共产党执政几十年了,革命理论依然占着主导地位。可是,革命不能永远干下去。在共产党成了执政党以后,如果仍然坚持原来的对当权者造反有理的理论,就只能造自己的反了。

在邓小平对国际形势作出了“大仗打不起来”的基本判断后,全党工作重心转移到经济建设上,改革和开放取代革命和战争,成了社会生活的主旋律。在新的形势下,中国社会需要政治改革。政治改革要完成的任务不是引进西方的民主制度,再来一场革命,而是要让革命党转化为执政党,让社会进入正常状态。

为此,我们需要在理论上了解什么是中国社会的正常状态。从这样一个新的角度去研究问题,我们很快就可以知道,过去为了革命,把中央集权的政治统治说得一无是处是完全错误的。因为在中国任何统治者都必然采用中央集权的政治制度来实行统治。虽然,中央集权的政治实践既有成功,也有失败。可是,在中国中央集权的政治制度是保持社会稳定的唯一可能的制度选择。我们需要从今天的社会现实出发,为社会的稳定,为完成革命党到执政党的转化,为社会恢复到正常状态,重新检验过去的理论,路线,政策,办法,找到通向成功的道路。

1.2 全世界都在走向中央集权

中国实行中央集权的制度,已经有两千多年的历史。在西方社会进入工业化时代以后,实行中央集权的政治体制,已经是全世界的选择。美国的南北战争,就是为了维护国家统一的战争。欧盟的建立更体现了欧洲为了应付对外竞争和内部协调在政治制度上正在进行的重大调整。可是,由于中国和西方的历史文化有着巨大的差别,实行中央集权的做法就会大不相同。可以想象,在未来的世界竞争中,将会比较出什么样的中央集权的制度更有竞争力。

1.3 中国的稳定的政治局面只可能在中央集权下实现

为了防止外敌入侵和协调内部利益,中国首创了中央集权的政治制度。通观中国历史,分久必合,合久必分。合就是中央集权稳固,人民生活安定的时候,分就是诸侯割据,天下大乱的时候。总的来说,合与分的因素始终都存在着。合中有分,分中有合。自秦朝以来的中国历史,合是常态,分是常态的偏离。分是合的解体,是合与合之间的过渡。中央集权的统治在过去的两千年中占着统治地位。中国古代的君权与相权之争,官民之争,变法与保守之争,进入现代以来的革命与保皇之争,民主与专制之争,各种主义,道路之争,以及长期存在的对外开放与闭关锁国之争,实际上都在作用于当时的中央集权的统治,或是维护,或是动摇,或是以新换旧,实现旧的中央集权向新的中央集权的过度。可是,万变不离其宗。中央集权的制度本身在中国没有改变。

与西方的政治制度相比较,中国的中央集权制度的基本特征就是有一个稳定不变的执政者。这不是理论,也不是政治主张,而是中国的现实,是我们必需承认的现实。西方国家政党轮流执政的政治制度与中国的历史文化传统是格格不入的。因此,中国政治体制的完善就不可能依靠引入西方的政治制度来完成,而只能在中央集权的制度框架制下,通过完善中央集权的政治体制来完成。我们只能从这里出发来探索未来中国政治体制变迁的可能的选择。

在这样的探索中,中国两千多年中央集权统治的历史经验就会是一笔巨大的宝贵财富。我们常说“实践出真知”。中国两千年的中央集权统治的政治实践就给我们提供了这样的真知。一点不夸张地说,我们今天的改革开放中所有的成就几乎都是暗合了历史的成功经验的,新中国建立以后的那些失败也都早就有了历史的教训。

1.4 对于中央集权政治统治的种种误解必须纠正

长期以来,中央集权的政治统治被描述得一无是处。这些描述是不符合历史事实的。

比如说,中国的第一个王朝秦朝的焚书坑儒以及最后一个王朝清朝的文字狱都被描写成了中央集权政治的共同特性。这就不是事实。这些事件之所以载入史册,就是因为它们都偏离了正常状态。在中国历史上,比这些事件残忍得多的事情都长期存在过。可是因为是当时的正常状态,所以就不能构成一次次的历史事件。比如说,直到明朝,中国还有殉葬制度。让大批的活人为死人殉葬,不能说不残忍。但是,因为被当时的社会认为是正常的,就不会作为历史事件载入史册。焚书坑儒和文字狱,即使在当时也是不被社会舆论认可的,所以,才会载入史册,成为千古奇冤。

活跃的社会思想,从来都是支持中央集权统治的精神支柱。政府保护了老百姓思想的自由,所以才得到了广泛的社会认同。自古以来中国就有王道与霸道之说。实行王道,就是统治者以大多数人的长远利益为出发点来制定国家的政策。霸道就是统治者借助政府的权力来压迫老百姓。实行王道的条件就是要倾听社会的呼声,就需要有活跃的社会思想。历朝历代,中国的思想界都是非常活跃的。统治者不论信仰如何,对不同的思想和政治主张基本上是宽容的。不同的宗教信仰,学术思想,政治主张,一直是长期共存的。新中国建立以来执政党的“百花齐放,百家争鸣”的方针时断时续,执行过程既艰难又痛苦。可是,在中国的历史上这就不是一朝一代的政策了,而是社会的基本状态。当年的历史学家不仅在研究历史,还要记录当朝皇帝的所作所为。他们秉笔直书,批评朝政,才给我们今天的历史研究提供了丰富的史料。这样的事情,我们今天都做不到,当年却做到了。近代中国,霸道时常占着上风。蒋介石主张“一个主义,一个政党,一个领袖”。林彪主张“我国有七亿人口,需要有一个统一的思想,这就是毛泽东思想。”统治者如此霸道的行为,在中国历史上是前所未有的。

在言论开放的背景下,中国历史上的民间组织也是非常活跃的。中央政府任命的官员只到县级。一个县只有三个县级和副县级的官员吃皇粮。那就是县长,即一县的最高行政长官,县丞,管钱粮的,相当于现在的财政局长,以及县尉,管刑名的,相当于现在的公安局长。县以下完全依靠民间组织自治管理。这些民间组织在当时的中国社会中发挥着重大作用。维护治安,发展经济,树立道德风范,都要依靠他们才能完成的。翻开中国历史,民间的教育,民间的医生,民间的艺术家,等等民间事业比比皆是。小到家族的祠堂,大到文人的学社,商人的商会,等等民间组织无所不在。甚至,民间还可以组织军队。今天仍然广为人知的杨家将,岳家军,在抗击外族入侵时都立下了汗马功劳。他们都来自民间。直到晚清,还出现过曾国藩的湘军,李鸿章的淮军等等,都曾经为稳定政局起到了关键的作用。他们都是从民间发展起来的。

再比如说,官营工商业都被看成是中央集权统治的经济特征,也不是事实。西汉时期盐铁论的讨论就说明当时的经济基本上是民营的。在这样的背景下,才会激烈的讨论制盐和造铁是不是要由政府来经营。如果本来就是官营的,这种讨论就不会出现了。还有人把自给自足看成是中国小农经济的特征,这也是不对的。古代中国的商品经济是很发达的。农民并非都完全自给自足。市场交换,三天一小集,五天一大集,是维持正常的农业生产和社会生活的基本条件。象在改革开放以前那样的政府对于经济生活的直接干预和全面控制,在中国古代历史上从来没有出现过。

民营经济和民间组织都是在中国古代中央集权统治下天然存在的。在中国历史上,高高在上的皇权统治和底层社会的自由思想的民间组织同时存在,他们一起既支持,又限制政府的权力,给中国的老百姓提供了选择自己生活方式的广泛的自由,民间的教育事业,医疗事业,和各种文化事业都曾经得到了蓬勃发展。人们不会去苦苦的追求自己已经得到的东西。这恐怕就是中国人以自己五千年的文化却不知道何为民主自由,甚至连“民主”,“自由”这些词汇都要从国外引进的原因吧!

二, 与中央集权政治统治相应的中国政治形态

2.1 我们今天是处在一个不正常的年代

在中国历史上,与稳定的中央集权的政治制度一起同时稳定存在的就是民营经济和民间组织。皇帝家族的最高统治,文官集团组成的政府,再加上民营经济和民间组织,三位一体,相互支持,缺一不可,才是中国中央集权政治统治的最起码的正常状态。同样是中央集权的统治,以今天和历史上的情况相比较,我们是处在一个不正常的年代。

当人们在总结美国为什么能够超过欧洲,后来居上获得成功的时候,常常会说到美国的自由。美国的法律很简单。凡是法律不禁止的事情人们都可以去做,不象欧洲有那么多的陈规陋习。在相当长时间里,美国联邦政府只用了相当于国民收入的3%的税收就为美国人民提供了能够安居乐业的政治环境。可是,现在美国政府的开支已经达到了国民收入的20%以上。看一看古代中国,在社会处于正常状态时,都能做到这些。中国早就有了统一的国家,自由的市场,人们享受着极大的自由。历史学家们对于明王朝的研究发现,这个农业大国的中央王朝的财政收入仅仅相当于农民收入的5%,大概还不到今天税率最低的香港的18%的三分之一。

以这样的标准来衡量当今中国,在改革开放以前,是处于完全不正常的状态。改革开放至今已经将近三十年了。可是,近三十年的努力,我们的国家还没有恢复到历史的一般水平。社会还没有完全从党政军合一的战时状态中摆脱出来。改革开放虽然给社会发展提供了空间,经济成长和科技进步的成果也有目共睹。但是,政府对社会生活的全面管制的状态到今天还没有解除。政府财政收入的增长速度远远高于经济增长的速度。完全独立于政府的民间社会组织还十分罕见。在完善法制的口号下政府部门的权力甚至还在日趋强化。违背宪法精神,限制人民基本权利的法律和行政规定仍然在不断地被炮制出来。

象今天这样,除了政府办学,民间教育事业几乎被全部摧残得一干二净的情况,在历史上从来没有出现过。中国的教育长期以来都是完全在民间完成的。现在的学校都用政府编制的同样的教材教学生,背书考试成了主要的教学方法,升学率成了对中小学考核的主要指标,这些在历史上是不可想象的。用这样的方法是在培养人才,还是在摧残青年?是功?还是过?甚至是罪?近年来的教育产业化,更是在政府的鼓励和推动下,把教育和科技推向了唯利是图的深渊。以名校为代表的官方知识界中出现的学术腐败的现象已经达到了历史的顶点。

象今天这样,除了政府办医院,民间的医生几乎被全部禁止得一干二净的情况,在历史上也从来没有出现过。“非法行医”成了政府部门对民间行医的代名词。用药都要有政府卫生部门的批号,连吃中药都要受到“批号”的限制。政府的卫生部门已经习惯于以自己的行政权力来取代医生的处方权。这样滥权的政府部门,这样狂妄自大的政府官员,大概只有在中国才会成批的产生出来。

象今天这样,文化团体的成立都要政府的特别批准,艺人的资格都要政府来审核的情况,在历史上也从来没有出现过。根据文化部的规定,今后的艺人都要经过政府规定的资格考试。难道艺术家都成了工业产品,是可以通过设定技术标准来评价的?政府的文化部门的工作人员还可以“合法”的在光天化日之下以搜查取缔“非法”贩卖图书为由闯入民宅抓人。这种藐视法制,执法犯法的行为还在中央电视台作出了正面报道。政府的文化部门是什么时候开始能够集公检法的全部权力于一身的?这样的政府部门还有资格在它的名称中写上“文化”二字吗?

这一切的根本原因都在于我们还没有从战争状态中解脱出来。在战争状态中政府不可避免地会有很大的权力。这种权力被运用到了和平发展时期,宪法赋予人民的基本权利就会被政府剥夺,就会出现普遍的政府腐败现象。所以,解决问题的办法就是通过政治体制改革,还政与民,让社会尽快恢复到正常状态。

2.2 古代中国的基本政治形态

中国两千年的中央集权的政治体制的基本形态就是:有一个稳定的以皇帝为代表的皇帝家族的最高统治者,或者叫最高执政者,有一个以皇帝任命的官员为主体的政府文官集团,还有多姿多彩的民间的各种社会组织。对于政府,除了政府内部的立法,司法,行政各部门之间的监督和考评之外,还有来自最高层的皇帝家族和最低层的民间组织和社会舆论的监督。最高统治者皇帝,通过来自政府和非政府的各种渠道的信息了解和评价文官,通过对于官员的任免来实现既定的政治目标。皇帝和皇帝家族本身也必须遵守政府的法令。中国社会曾经长期在这样的政治格局下实现了政治稳定和社会进步。在中国的社会条件下,这是一个几乎近于最大限度完美的状态。

2.3 现代中国的基本政治形态

工业化的发展已经把中国推入现代社会。皇帝的家族式的最高统治已经让位于执政党的统治。在今天的中国,中国共产党就是最高统治者。由此,就形成了今天的执政党,政府和老百姓这样三位一体的社会政治形态。中国的中央集权制度和西方国家的根本区别就在于中国不实行轮流执政的政治制度。中国的执政党就是中国共产党。执政党的执政地位是写入宪法的,不可替代的,是国家政治稳定的基本保证和象征。虽然,今天的很多事情都做得还不如古人,可是,以一个政党来取代一个家族,成为国家的最高统治集团,应该说是一种历史的进步。道理很简单,在一个政党中挑选国家的最高领导人总比只在一个家族中挑选要好得多。选择的范围更宽了,找到合适人选的可能性更大了。显然,这对社会的稳定和发展是更为有利了。

三, 中央集权政治统治中的基本的法制结构

3.1 中国的法制要解决的三个问题

革命战争年代形成了党政军一体的政治形态,发展到今天,政府的权力已经是空前的。近些年来,经济高速成长,可是人心涣散。社会对政府的认同仍然处于历史的低点。走出这样的危机的根本出路在于还政与民。还政与民就是让老百姓有选择自己生活方式的自由,并且给每一个老百姓监督政府的权力,机会,手段,条件。政府必须承认每一个人对自己生活方式的选择的天然的合法性,承认各种思想的存在的天然的合法性,承认各种民间组织存在的天然的合法性,只要他们不是以分裂国家,推翻现在的政权为目的的。这是中国法制建设的根本目的。

由于中国的社会的政治形态完全不同于西方,所以,维护这种政治形态的法制结构也一定会完全不同于西方。中国的法制要能体现中国的社会特点。中国的法制建设要解决的主要有三个方面的问题。第一,党政关系。这就是最高执政者和政府的立法,司法与行政之间的关系。这在古时候就是君相关系。第二,官民关系。这里包括政府和企业,政府和民间组织的关系。第三,党群关系。即执政党和民间组织的关系。

3.2 党的领导地位

在党政关系中,首先需要强调的是党的领导地位。在党的领导地位中需要特别强调的是党的最高领导人的权威。这种权威必须表现在对于重要人事的任免权上。最高领导人要有权威去任命和解除中央和各省市县的主要负责人的职务,而不需要做出任何意义上的解释。党的最高领导人对于中央和各省市县的领导人的职务的解除不一定非要等到任期届满,更不一定要有贪污腐败的刑事犯罪证据。我们现在的最高领导层每五年一届,领导人最多只有两届的任期,十年届满就要离任。可是,却几乎要用整整一届任期的五年时间才能完成党政高层的班子重建。所费时间太长,消耗的精力太多,对领导层和社会都没有任何益处。

与古代中国政治相比较,这就是最高政治权威的皇权的体现。皇帝有了对政府官员的任免权,才可能约束政府。在今天,这是党的领导的法律体现。其实,不论有没有这样的法律,党的最高领导人也是要按照自己的意志来建设领导班子的,否则他就很难正常的展开工作。对于最高领导人,我们不能又要马儿好,又要马儿不吃草。又要他有所作为,又不让他挑选人才,组建能够默契配合高效运行的工作班子。因此,必须要有明确的法律授权,为最高领导人创造这样的起码的工作条件。

3.3 政府的权威

在党政关系中,还要强调的是政府在立法,司法和行政方面的权威。不仅是老百姓和政府官员,执政党的各级组织和每一个党员,包括党的最高领导人都必须遵守政府颁布的法律和规定。

与古代中国政治相比较,这就是古时候相权的体现,是相权对于君权的限制。在中国古代的政治生活中,皇帝的权力始终受到政府的制约。一个有作为的皇帝想要干一番大事业,首先就要了解来自政府的种种限制,在法律允许的范围内寻找获得成功的办法。只有在文艺作品里,皇帝才会被描写得可以为所欲为。在现实生活中完全不是这样。

3.4 选拔政府官员要唯才是举

选拔政府主要官员要唯才是举。候选人不一定要是执政党的党员。

政府官员要完全依法行政。这些官员可以是执政党的党员,也可以不是执政党的党员。党的纪律对政府工作没有约束力。执政党在政府主要官员的选拔方面做到了广募人才,唯才是举,才能体现执政党执政为民的最高宗旨。

与中国古代相比,中国的皇帝在文官的选用原则上从来就是唯才是举的。候选人是不是皇亲国戚从来都不是选用人才的普遍标准。政府高官中皇亲国戚的人数极少。这样的政治传统在今天应该得到继承。

3.5 政府建制要缩小

在官民关系中,政府的权力必须受到严格限制。要缩小政府的建制。要恢复到中国历史上中央政府任命的官员只到县级的政治传统。县以下的社会管理要恢复到历史上主要依靠民间自治的正常状态。我们应该认识到,利用政府权力,摧毁民间组织是完全违背宪法精神的。这样做不仅仅是在破坏民间组织,而且是在摧毁一个民族的最起码的尊严和自信。当今社会政府滥权和全社会的信仰危机是一对孪生兄弟。我们现在正处在这对孪生兄弟的双重蹂躏之下。

3.6 民间组织合法化

党群关系中,首先民间组织要合法化,然后,才能谈得上在民间组织的成长过程中实现党的领导。

一个人加入共产党,不是为了做官,而是为了为人民服务。为人民服务的机会不只是到政府里争相做官,更要能在企业和各种民间组织里勤奋工作。对于民间组织来说,党的领导是非常重要的。党的领导的体现就是党员在各种民间组织中的积极活动。在社会活动中,党员应该是最积极的参与者。在民间组织中,党员应该是最积极最有献身精神的工作者,而不是看不起老百姓的官僚。早年老一辈的无产阶级革命家都是这样成长起来的。同时,党员还要敢于保护民间组织,抵抗政府的滥权。有了民间组织,执政党才能得到来自基层社会的对于政府工作的真实评价,民间的要求和呼声才可能上达天听,送到党和国家的最高领导人那里。民间组织合法了,发展了,成熟了,社会对政府的约束才能有制度的保证。人民才会对政府产生认同感。政府才会被人民认为是自己的政府。

与古代中国政治相比较,我们现在所做得远远不如古人。“民为重,社稷次之,君为轻”的政治思想,在中国古代的政治统治中不仅是理论,而且是有制度保证的。中国社会历经两千多年,经历了那么多艰难困苦,可是,我们的民族依然团结,我们的国家依然屹立,这与中国古代的政治制度基本保障了人民的权力是密切相关的。人心不愿意分裂,反映的是老百姓对现实的政治制度还存有希望。今天的社会,在经济空前繁荣的同时,却出现了政治制度和信仰的空前危机,完全是现在的政治制度中的严重弊端导致的后果。

3.7 党纪部门要进入国家法制体系

国家的法制体系中要给党的纪律检查委员会赋予应有的法律地位。

中国共产党是永远的执政党。所以,党的纪律就是国家法制不可缺少的一部分。党员犯法,除了要受到国法处置,还要受到党纪处置。党的纪律检查部门应该具有法定的权力来合法的行使权力。这是中国的中央集权的特征在国家法制中的体现。为了制止这些年党政官员的贪污腐败,党的纪律检查委员会发挥了非常关键的作用。但是,他们的地位没有被现行的法律制度确认,他们的行为甚至有非法的嫌疑。这对于国家的长治久安是十分不利的。

与古代中国相比较,党的纪律检查委员会有点象清朝的宗人府,是朝廷设立专门惩治皇亲国戚的违法行为的。它是统治家族内部的司法机关,反映了皇帝家族的自我约束。这个机关在皇帝的领导之下,可以直接接受来自政府部门和民间的告状。

3.8 中国式的完善的法律体系

中国的法制建设,要针对中国社会的政治结构,针对不同的社会群体形成不同的法律,以此来逐步形成中国式的完善的法律体系。一般的泛泛而谈的法律面前人人平等,“王子犯法与庶民同罪”是不够的。这样做不是要给与任何人超越法律之上的权利,而是要为党员和政府官员制定更加严格的行为规范。这就象对于军队的管理要有军法。军人违反军法要受到军法的审判。可是不是军人,就不受军法管制,也不受军法审判。对老百姓来说,只要遵守起码的行为准则,不杀人放火,不偷不抢就可以了。可是对于党员和政府官员,要求就要高得多。政府官员必须是守法的模范。普通老百姓偷税漏税,罚款或坐牢后还可以继续原来的工作。可是政府官员偷税漏税就要开除公职,丢掉饭碗。党员犯了同样的错误,还要受到党纪的惩罚。

与古代中国政治相比较,这些就是古人说的“刑不上大夫,礼不下庶人”。不同的法律管理不同的人,对不同的人有不同的要求。我们过去的宣传中把这句话解释成政府高官犯法可以逍遥法外,完全是错误的。

结束语

看中国和世界的历史演变,中国社会今天的政治形态并不落后。在中国完成现代的法制建设,让中国人民享有比世界上任何国家的人民都更多的政治权利,并不是梦想。因为我们有五千年的不中断的文明史,有两千多年中央集权统治的政治经验。这样优越的文化条件是其他任何国家都可望而不可及的。中国的成功将造福于世界。

改革开放是中国社会走向正常状态的起点。我们已经在走向正确的方向。我们正在面向未来。我们首先要回到历史,以史为鉴,才能超越历史。


相关文章:
·李英华:中国古代政教思想及其制度研究——基本概念
·贾根良:中国经济学教育体制的反思与改革的总体思路
·毛主席说,不要认为中国什么都是好的
·陆寿筠:从中西社会演化模式比较看中国和世界的前途(之三)
·陆寿筠:从中西社会演化模式比较看中国和世界的前途(之二)
大六经工程 |  国学网站 |  香港中国文化研究院 |  联合早报网 |  时代Java教程 |  观察者网 | 
环球网 |  文化纵横网 |  四月网 |  南怀瑾文教基金会 |  学习时报网 |  求是网 | 
恒南书院 |  海疆在线 | 
版权所有:新法家网站  联系电话:13683537539 13801309232   联系和投稿信箱:alexzhaid@163.com     
京ICP备05073683号  京公网安备11010802013512号