|
文官结构的涵义
所谓文官结构，具有两层涵义。
一方面，文官是西方国家政府的细胞，是构成政府的基础和主体。因此，就文官是政府系统的元素而言，文官结构是政府行政部门中的人员职位结构的基本组成部分。
另一方面，每一个文官又是有血有肉的个人，具有自己的欲望和需求，享有一定的权利和待遇、承担特殊的责任和义务。因此，就文官是受到有关的特别法规限定和保护的公民而言，文官结构即文官系统本身的分类结构。
文官结构的这两层涵义，有时分得比较清楚，有时则被混为一谈，这与文官系统分类的类型有关。
文官结构的特征
文官系统在政府中所发挥的最主要的功能是行政管理功能。与这种功能相适应，文官结构以执行指令准确、迅速，工作效率高，节约人力物力资源为其理想的目标。德国著名学者马克斯·维贝尔（Max Weber）曾以文官系统为楷模，总结了以效率为目标的理想组织系统——他称之为“官僚”（Bureaucracy）组织——的一些结构特征，根据维贝尔的观点，文官结构的主要特征是：
1、等级制 文官须在行政部门的某一等级层次上担任一个常设性职务，其行使权力的范围和大小取决于他的等级地位，由他的直接上司授权。
2、分工原则 文官的职责是严格确定了的，彼此之间有明确的分工，按照不同的功能划分为不同的部门。
3、非人格化 文官在其职责范围内，彼此之间是非人格化的关系，每个文官须按其职位的要求行事，不得表现个人的感情色彩。
4、规范化 文官不论在任何公务场合，都必须遵循符合法律规章的行为规范。文官的行为规范要尽可能详尽地见诸于文字细则。
5、专业化 文官须受过适当的训练，具备必要的专业知识和能力，才有资格担任某项正式职务。
6、择优原则 文官录用、晋升等均须通过法定的考试或考绩程序。选择标准根据职位的客观需要而定，择优录用或晋升：
文官结构最突出的特征是严格规范化的等级制度。等级制以不同层次成员权力和获取信息上的不平等为代价，保证了指令、信息在纵向流通渠道上迅速有效的双向传递，避免系统内的信息流过载和对指令信息的噪声干扰。正是由于等级制具有这一特点，它在以执行和管理为主要功能的行政系统中仍然得到广泛的应用和不断的发展。
但是、文官结构中的等级制不同于封建官吏结构中的等级制。前看是规范化和非人格化的，因而具有较高的稳定性和连续性；后者则浸透着长官的个人意志，用人漫无标准，办事缺乏章法，经常出现“一人得道，鸡犬升天”，“人存政举、人亡政息”的腐败现象。
文官结构的类型
西方国家文官系统的结构类型分为品位分类（PersonneI Rank Classification ）和职位分类（Position Classfication）两种。
在品位分类结构中，文官既有官阶，又有职位。官阶标志品位等级，代表地位之高低，资格之深浅，报酬之多寡；职位标志权力等级，代表职责之轻重，任务之简繁。官与职是分开的，既可以有官无职、有职无官，更可以宫大职小、职大官小。总之，品位分类是以人为中心的，着眼点在人而不在事。
在职位分类结构中，文官本身的等级和行政部门中职位的等级合二而一，官和职融为一体，不存在品位分类结构中那种独立于职位的官阶。美国1923年制定的第一个职位分类法确之了职位分类的三项基本原则：
（1）分类的基础是职务、责任和担任这一职位必须具备的资历；
（2）实行同工同酬；
（3）工资差别与工作的难度、责任大小和资历深浅成正比。
总之，职位分类是以事为中心，等级随职定而非随人走。
品位分类的特点是，结构富于弹性、适应性强，便于人事机构调整文官的职务，安排进修培训等：同时，能够保证文官在行政部门工作的稳定性，官阶的存在使文官有较大的安全感，即使职务变动或另有任命，亦不致引起过分的担忧；而且，它比较简单易行，无需有经验的专家参与和进行充分的准备即可实行。因此，在开始实行常任文官制度时，一般都采取品位分类结构。
职位分类的特点是因事设职，按职择人，人尽其才，同工同酬。在职位分类结构中，不会出现同一职位的文官品位不同，同一品位的文官职位不同，因而同工不同酬，同酬不同工的现象。职位分类重视专家的作用，强调专才专用，重视科学管理与效率，强调任何职务都要有详尽的分析与说明；重视行政公开与民主，强调权责分明，名实统一，守法负责，分工合作。但是，实行职位分类首先要做好工作评价，职位归级等一系列准备工作，难度比较大。
英、法、西德等国文官系统实行品位分类，美国、加拿大等国文官系统实行职位分类。目前，这二者之间有一种趋同的倾向。实行品位分类的国家更加重视对职位的系统评价和分类，实行职位分类的国家更加重视“人对职位的影响”，以及不同职系之间文官的相互调动。西方的人事管理学家认为，职位分类更适用于工作比较常规、责任比较固定的中低级文官，。品位分类比较适用于担负领导责任的高级文官。
（本文为杨百揆、陈子明等著《西方文官系统》（四川人民出版社，1985年版）的第四章第一节。）
|
