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房宁:政党政治与官僚政治 
作者:[房宁] 来源:[] 2007-04-03

选自房宁《现代资本主义发展引论》

1.从“苏联现象”谈起

  1991年西方人欢渡圣诞之夜,在莫斯科飘扬近70年的苏联国旗悄悄落地,克里姆林宫的红星黯然失色,世界两极之一的超级大国苏联轰然崩溃,近半个世纪以来的世界经济、政治格局彻底改观。从历史上看,一个貌似强大的超级大国几乎在一夜之间戏剧性地自行解体,即便不是绝无仅有,也是极其罕见的。这一重大历史性事件,是所有的当代政治问题研究都不应忽视的。何况苏联的消失将影响到整个世界的未来,这种影响会在将来的某一天或多或少、或隐或现地波及到每一个人的生活。

  如果对苏联解体从政治上稍加观察与分析,就不难发现促使其崩溃的动因很大程度上恰恰来自当时苏联社会的上层,即前苏联政治体系的权力核心——党与政权本身。在苏联解体前,人们习惯地把80年代中期以来在那里发生的广泛而深刻的社会变动,称为自上而下的改革。今天那场社会变迁已经告一段落了,它的结果已展现在世人面前,按照以往的逻辑可以顺理成章地把苏联的解体称为自上而下的解体。当然这只是在社会政治层面上的判断,全面认识苏联解体问题,还需要做更加深入的探究,但那已经超出本书要讨论的范围了。

  毁灭一个政治体系的力量来自于政权及其精英,而政权恰恰是政治体系的心脏,政治精英是政治体系的中坚力量。人格化的政治体系——政治精英,摧垮了物化的政治体系——用法律规范建立起的制度。我们不妨称这种政权异化于整体制度并导致其解体的现象为“苏联现象”。

  有比较才有鉴别,事物常常是在相互比较中被认识的。在长达40余年的东西方“冷战”中,西方是胜利者,—现实更促使我们从获胜一方总结政治经验,以利借鉴。依照政治系统论的观点,西方国家的政治结构、政治运行机制以及政治录用方式都是我们应当关注和研究的。西方现代政治体系的上述三个层面上,又纵向贯穿着政党政治和官僚政治两个基本因素,构成了西方政治体系的结构——功能的基本格局。通过对于政党政治与官僚政治的深入分析,有助于我们从一个侧面了解与把握西方政治的辩证发展,认识西方政治现代化中的一种基本的政治平衡关系。

  2.政党政治:参与和腐败

  亨廷顿系统地考察了近、现代西方政治发展的历史,得出结论认为:西方国家的政党及政党制度是控制和规范不断扩大的政治参与的主要的制度手段。可靠而有效的政党制度是现代西方社会政治稳定的必不可少的制度保障之一。当然,亨氏在这里所说的政党制度对政治参与的控制,主要指的是来自统治阶级、即资产阶级内部的政治参与,主要解决的也是统治阶级内部的政治平衡问题。至于规范来自社会、特别来自工人阶级、劳动大众的政治参与的问题,本章第四节专门作分析论述。

  所谓政党政治概括地说是指:政党制度及其运行。近代政党诞生于英国,1679年英国新贵族和资产者在与王权的激烈斗争中产生了辉格党和托利党。但这两个党并不是典型的资产阶级政党,当时的英国也并未形成真正的政党政治。近代政党政治出现在大洋彼岸的美国。美国建国之初,政党舞台上便出现了联邦党和共和党两个资产阶级政党,美国的政党活动从一开始就典型地表现为不同社会利益主体之间的权力竞争,因而首先将政党政治引入了社会政治生活。

  政党政治在政治体系的结构、运行机制和政治录用三个层面都有所体现,可以从这三个层面上具体说明。从政治结构上看,政党政治是西方现代政治体系利益综合的重要形式。戴维?伊斯顿把“政治”界定为:社会价值的权威性分配。政治在形式上表现为社会权力机构将利益与财富在各种社会阶级、集团之间进行分配与裁决;而实质上利益与财富的分配是社会群体之间斗争、角逐的结果。政治学将这一过程称为“利益综合”。现代政党的重要功能之一恰恰是作为利益综合的载体,西方国家中主要党派代表着资产阶级中不同的利益集团,首先它发挥利益表达的功能,将各种利益要求带入政治决策领域,经过竞争、妥协与调整,最终产生利益分配的结果。可以说现代资本主义民主主要表现在政党的政治活动中。

  从政治运行上看,政党的主要功能是动员和规范政治参与,为政治体系提供必要的支持。政治参与是利益综合的基础。没有政治参与,社会权力就变成了空中楼阁,政治体系也将不复存在。但是,混乱的政治参与也是十分有害的,它会损坏政治结构,造成社会动荡。因而政治参与应是有序而规范的,而政党作用正在于此,为政治参与提供了合理而有效的,广阔而通畅的通道。

  政党政治还具有政治录用方面的重要功能。政党、特别是执政党是政治录用的重要渠道。经过政党的渠道被纳入权力机构的政治精英也称为:政客(Politicians,并非贬意),他们直接来自不同的利益集团,是其在权力核心中的代表。以这种方式选择政治精英主要依据其政治上的代表性,这在很大程度上取决于他们对所代表的团体的忠诚。政客只是作统治阶级和集团的代言人和社会制度的维护者才具有其价值。

  政党政治的积极意义的另一面就是它固有的严重缺陷。在历史上,单一的政党政治曾造成过严重的政治和社会问题,这便是有名的“政党分赃制”的弊端。1800年美国大选中,民主共和党人杰弗逊当选总统,即将卸任总统、联邦党人亚当斯为削弱对方势力,在下台前把许多本党人士塞进了政府和法院,这些人即所谓的“星夜受命人”。杰弗逊上台后,便以其人之道还治其人之身,立即按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员,代之以执政党人士。由此开“政党分赃制”先河,使之在相当长时期内成为美国政治录用的基本方式,其它西方国家也多有类似的情况。

  “政党分赃制”存在着明显的弊端。首先,它大大降低了政府行政效率。由于党派纷争、轮流执政,政府官员和其它公务人员处于极不稳定的状态,无法保证政策的稳定性和连续性。由于流动性很大,官员们无从积累经验,行政能力普遍低下。另一个严重的弊端就是导致权力腐败。在这种政治格局下,执政党控制一切权力,政府部门上上下下完全由一党把持,执政党能够轻而易举地利用政府的经济职能谋一党之私。美国南北战争后的格兰特政府的官员们就曾把地方税务部门变成了本党党务的“加油站”。更有甚者是官员的腐败,“政党分赃制”下面的政治录用的标准基本上是单纯政治性的,只看对象是否忠诚于本党,是否做出过贡献。因此,政治录用实际上演化为相当直接的权钱交易,执政党对大选中的支持者、赞助人投桃报李,论功赏爵;而这些人作官之后,便以权谋私、中饱私囊,加之任期有限,官员行为趋于短期化,更使得腐败行为近似掠夺。

  单一的政党政治的弊端严重到了威胁整个政治体系生存的地步,因此势必加以改革,需要另一种因素对其制约和补充。林肯总统就曾尖锐批评“政党分赃制”,一次他指着办公室外成群的求职政客愤然说道:“分赃制对共和国的危险可以比叛乱还大。”美国第20位总统詹姆斯?加菲尔德立志改革“政党分赃制”,他曾将这种体制下的政客比喻为拦路抢劫的强盗,只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。其实在那种体制下,有时政客与强盗连这一点点区别也没有,加菲尔德总统上台后不久便被一个求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为加菲尔德为“政党分赃制”所杀。加菲尔德之死,拉开了改革单一的政党政治的帷幕,在此后不久,一种新型的近代官僚政治便登上了西方政治的舞台。

  3.官僚政治:效率与异化

  纵观历史,官僚政治要比政党政治来得久远的多,但在西方近代历史上官僚政治却是后来者。官僚政治亦可称作“专家治国”,即由各种职业技术官僚负责政策的执行和行政管理事务。官僚(Bureaucrats)在这里当然也并非贬意,而是在中性意义上使用的。从理论上讲,官僚政治的出现意味着从此政治运行从职能上被分解为两个性质不同的部分,对此后面要作专门论述。在现实中,官僚政治的出现则是西方政治家们对单一的政党政治所导致的严重的政治、社会弊病做出的直接的反应。

  1883年,也就是“政党分赃制”的殉难者加菲尔德总统去世两年之后,美国国会通过了乔治?彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”,史称“彭德尔顿法案”。该法案规定:建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理;对部分官职实行竞争性考试,择优录用,禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本;规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”初步奠定了西方官僚政治的法律基础。从此西方政治领域内出现了与政客不同的掌权者——职业技术官僚。岁月沧桑,今天西方社会中官僚与政客已并驾齐驱,成为西方政治机器的两个基本组成部分。

  官僚政治出现和发展的必然性不仅在于对政党政治的制约,深层的原因还有政治活动复杂化的影响。现代政治活动要比历史上的复杂得多,政治体系所担负的职能日益多样化、专门化,乃至整体社会都存在着政治化的趋势。因此,必然需要有一种相应的载体与机制来承担日益繁杂的任务,提高政治活动的效率。马克斯’韦伯曾概要地指出:官僚组织进步的决定性理由,时常有其高于其他组织形式的纯粹技术上的优越性。充分发展的官僚机器与其他组织相比,正如机器生产出的产品较之非机器生产的产品相比,有如出一辙一般。”[10]系统化、规范化是官僚政治之所以能够提高政治活动效率,增强处理复杂政治问题能力的关键因素。技术官僚是一个有组织的系统,它在活动中倾向于把复杂政治问题分解为若干部分,使其变得适应于现有的政治制度化水平而易于操作,分别地加以解决。然后再将各部分串联起来,这样本来在现有水平之上看似难以解决的问题就被有效地解决了。此外,技术官僚是职业化的,不受党派竞争和轮流执政的影响,在权力机构中能长久地保持稳定的地位,可以长期积累行政经验,保证权力运行的平稳性和社会政策执行的连续性,弥补了单一的政党政治在这方面的缺陷。

  与政党政治一样,官僚政治在政治体系的各个层面上都有体现。在政治结构上,官僚与政客在权力结构中已呈犄角之势,当今所有西方国家中央、地方两级权力机构都是官僚和政客两部分人组成。从人数上看,官僚甚至远远超过政客。以美国为例,1883年美国文官制度建立之初时,政府公务员仅占全部联邦政府部门职位的10%,1910年已达60%,目前竟占到90%左右。

  在政治运行中,官僚政治的出现意味着政治权力在操作过程中被分解,行政管理学之父伍德罗?威尔逊以及古德诺和怀特等人提出了“政治与行政二分理论”,从理论上说明了这种权力分解的现象。威尔逊首先提出:“实施应列于适当的政治范围之外。实施性问题不是政治问题……实施的领域是一种事务领域。”[11]弗兰克?古德诺也指出:国家的职能被自然地分为对公众意愿的表达(政治)和对这个意愿的履行(管理)。[12]威尔逊等人的“二分理论”认为:政府是由两个独立的功能部分组成的,即政治与行政,政治是法律的制定,行政是法律的执行;政治与行政两种功能也应分别由两部分人来承担,即政客与官僚,政客负责决策,官僚负责实施。威尔逊等人的理论在实践中应用的关键在于要确立官僚在实施政策活动中恪守“政治中立”的原则,从而使权力运行具有一种相对的独立性(自主性),而这一问题又涉及到官僚政治的政治录用方面。

  在政治录用上,官僚政治向政治权力机构输送政治精英的目的与方式较之政党政治截然不同。政客的价值在于其代表性和忠诚性,而官僚的价值则在于其专业技术知识和能力。因而对官僚的录用侧重于业务标准,通过考试、考察等手段检验对象的知识水平和实际能力决定录用与否。官僚负责行政事务,在政治上要保持中立,不介入党派斗争,不做某一集团的特别代表,否则政治与行政就被混淆起来了。因此,恪守“政治中立”原则是职业技术官僚的基本义务,也被对官僚的特殊的政治录用方式所规定。当然,西方国家中官僚(公务员)的政治中立不应被理解为在社会阶级之间保持中立,它实际上是在统治阶级内部不同党派与集团之间保持中立。

  官僚政治的出现是政治发展的一种表现。但是,作为政治发展趋势,官僚政治还有另一种倾向,并给政治体系带来十分消极的影响,严重情况下甚至会危及政治体系的生存。这就是官僚政治给政治体系带来的政治权力的退行性异化。

  政治权力的退行性异化是官僚政治的固有的发展倾向,它有两层含义:权力机构的异化和政治功能的退化。官僚政治的主体是职业技术官僚及其组织。官僚及组织处于政治体系的权力机构中,但并不直接代表某一党派和集团的利益,也不应具有自己的特殊利益。官僚及组织是政治的手段而不是政治的目的。在政治运行过程中,官僚只扮演工具性角色,而不是利益主体。但是玉这只是在规范意义上的概念界定,是理想模式。然而官僚毕竟是人而不是机器,从经验性的角度考察就不难发现,技术官僚由于在权力机构申的特定地位和极强的组织稳定性,必然趋向形成自己的特殊的集团利益,以及相应的集团意识。这种特殊利益及意识一旦出现;技术官僚便不再是单纯的工具性角色而变成了利益主体;不再是政治的手段而成为目的本身了。官僚实际上摒弃了政治中立原则,这就如同足球赛中裁判下场踢球一样,是一种彻头彻尾的权力异化。

  与权力异化联系在一起的是整个政治体系的功能退化。政治是社会价值的权威性分配,政策是利益综合的产物。技术官僚本应作为政治参与的中介,沟通各种利益主体与政治权力的联系,使其相对公平的竞争,保障利益综合的有序进行。但是,官僚一旦变成特殊的利益集团就意味着对权力的垄断,那么它就不再是政治沟通的桥梁而变为障碍,影响甚至阻断政治参与和利益综合的过程,使社会的利益分配丧失合法性。韦伯把这种倾向称为:僭越。利益综合由多元竞争变成一家垄断就意味着政治体系主要功能的退化。政治垄断必然妨碍有序的政治参与,而导致无序的政治参与甚至破坏性的政治参与、强制性的政治参与,恶性发展?下去就会动摇整个政治体系存在的合理性,甚至导致全面的崩溃。

  官僚政治引发的政治权力的退行性异化倾向,普遍存在于各种政治体系之中。当代美国著名政治学家乔尔?阿伯巴奇和罗伯特?普特南等在《西方民主中的官僚与政客》一书中,曾系统地考察和描述了西方政体中的官僚及权力异化现象。然而,政治权力的退行性异化现象似乎在前苏联更为严重。按现代政治学的标准,前苏联政治体系中似乎只有单纯的官僚政治,而没有真正的政党政治或相类似的机制。前苏联各级、各类党、政领导机关基本上是由清一色的职业技术官僚组成的,政治录用基本上是沿用“科长一部长”式的逐级晋升的方式,官员的全部政治经历几乎都是在权力体系中,沿着权力阶梯升迁的过程中获得的。长期处于这种封闭的内循环系统中,前苏联的官员们、尤其是中、高级官员们中间形成了一个特殊的利益集团,或者叫“社会特权阶层”。不仅如此,甚至还积淀出一种亚文化的圈子,这已是人所共知的事实。前苏联的高级官员及其家庭有着共同的聚居区,享有特殊的生活方式及消费、娱乐方式。他们的子女进入专门的学校接受教育并优先择业,有优越的社会地位。特殊的社会经济、政治地位及文化氛围使官员及家庭关注的社会问题是类似的,并易于形成相同或接近的观念、群体意识,甚至于在语言、服饰和情趣爱好上都显示出类似的文化特征。这个特殊的官僚阶层与其在名义上所代表的阶级及社会仅有道义上和法律上的联系,或者说只有道义上和法律意义上的代表性。而随着时光的推移,道义上的联系和情感的约束愈发淡薄;而法律上的责任与义务在失去政治、经济的内涵之后,也变成了一纸空文(事实上法律经常轻易地做重大变动修改)。这种特殊的利益集团及文化表现在原有社会主义文化的比衬下,对社会制度更具否定力量。据此,对“苏联现象”应不再费解。

  4.两种“政治”结合:分权与制衡

  政党政治与官僚政治各有利弊,单独存在都会引起严重的政治、社会问题,而现代西方政治体系的内在稳定性恰恰在于二者的结合。这种结合的含义便是政治权力的分解与制衡。提到分权制衡,不少人仅仅将其理解为西方国家中央政权中行政权、立法权和司法权的分解与制衡。其实分权制衡作一种普遍的政治原则分布在西方政治体系的各个层面上。现代资本主义政治体系中政党政治与官僚政治在相关的政治层面上,都形成了一种固定化、程序化的分权制衡关系。这也是西方政治现代化的一个重要标志。关于二者的权力划分的形式与内容前面已分别有论述,这里再将其概要地比较一下(见表Ⅳ—1)。

  表Ⅳ—1 政党政治与官僚政治的比较

  类  别   政党政治    官僚政治

  权力主体 政客(政治官员) 官僚(公务员)

  政治功能 政策制订     政策执行

  录用方式 选举、委任    考试、考察

  录用标准 政治标准为主   业务标准为主

  分权的目的在于制衡。从官僚政治对政党政治制约上看,政策制订与政策执行的分工是对政治权力的一种限制,决策权被严格限于政治领域,政治权力与经济职权及其他社会职权明确区分,使政治权力不致变成横行一切领域的至高无上的特权。决策者自身的物质利益也不与政策实施的结果直接挂钩,防止行为短期化,决策者只对所代表的阶级、集团负政治责任,保证其自始至终都是利益主体的忠实代表,防止产生掌握权力者的腐败。

  政党政治对官僚政治所产生的权力异化倾向,亦有强烈的抑制作用;同时,对整体制度也具保护作用。对于政治制度,从一定意义上可以说:政客是“可靠的人”,官僚则是一些“聪明的人”。技术官僚与某种特定的政治制度并没有休戚与共的命运关联,任何一种政治制度下都需要有作为政治工具的技术官僚,反过来讲官僚也可为任何一种制度所驱使。政客则与官僚不同,他们与他们代表的阶级、政治关系乃至社会制度是命运共同体,他们的价值就在于作阶级、制度的政治代表。如果阶级关系改变了,政治制度改变了,政客的地位和命运也就被改变了,这对于政客的忠诚有一种反向强化作用。因此,政客往往是一种制度的可靠的捍卫者。很难设想美国总统会变成“戈尔巴乔夫式”的人物,因为如果美国总统引导美国“和平演变”为社会主义国家,那么对总统本人以及所有的资产阶级政客来说,唯一的意味就是作为剥夺者而被剥夺。而戈尔巴乔夫导苏联解体后,他本人却赢得了“世界”声誉。在西方,政党政治较为完备的状态下,政治决策的权力主要掌握于政客手中,从而阻止了官僚及组织作为特殊利益集团参与利益分配的“僭越”趋势。西方各国都制定了许多法律规范和其它监督措施防止公务员的利益扩张,其中不少还是行之有效的。当然目前西方政治体系中技术官僚在组织上和功能上也有日益扩张的趋势,亦是西方政治中的一大隐患。

  无论怎样,政党政治和官僚政治的有机结合,毕竟还是在西方政治体系中显示出了优越性。在政治结构上,它使社会利益与财富的分配格局得以规范,使统治阶级和集团的意愿能够贯彻,限制过度、无序的竞争和权力腐化;在政治运行中,它使政治权力在操作中合理分解,提高了政策制订和实施的效率,保证了社会政策的相对稳定性和连续性;在政治录用上,它使政治精英在总体上符合了政治与业务两方面的标准,使政权机构既有政治上的代表性,又具备相应的业务素质和能力。


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