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朱永嘉:评秦始皇置郡县 
作者:[朱永嘉] 来源:[公众号“天熹策论”2018-01-19] 2018-01-24

廷尉李斯谏曰:“⋯⋯置诸侯不便。”

始皇曰:“天下初定,又复立国,是树兵也。廷尉议是。”

于是分天下为三十六郡。

【(李贽)评】

开阡陌,置郡县,此等皆是应运豪杰、因时大臣,圣人复起不能易也。

【(永嘉)释】

此事见于《史记·秦始皇本纪》,时间是在秦始皇二十六年(前221年),其云:

丞相绾等言:“诸侯初破,燕、齐、荆地远,不为置王,毋以填之。请立诸子,唯上幸许。”始皇下其议于群臣,群臣皆以为便。廷尉李斯议曰:“周文武所封子弟同姓甚众,然后属疏远,相攻击如仇雠,诸侯更相诛伐,周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统,皆为郡县,诸子功臣以公赋税重赏赐之,甚足易制。天下无异意,则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇曰:“天下共苦战斗不休,以有侯王。赖宗庙,天下初定,又复立国,是树兵也,而求其宁息,岂不难哉!廷尉议是。”

“分天下为三十六郡”,这三十六郡为三川、河东、南阳、南郡、九江、鄣郡、会稽、颍川、砀郡、泗水、薛郡、东郡、琅邪、齐郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、代郡、钜鹿、邯郸、上党、太原、云中、九原、雁门、上郡、陇西、北地、汉中、巴郡、蜀郡、黔中、长沙三十五郡,京师所在为内史,共三十六郡。


从《史记》上述一段引文,可知在郡县制之前是殷周的分封制,从春秋到战国是郡县制逐步形成的时期,郡与县的名称起源于春秋时期,而且是先有县,后有郡。《左传》鲁宣公十一年(前598年),楚庄王灭陈,“因县陈”。把陈这个周的封国变成楚国的县,作为楚国下属的行政机构。周初诸侯国有一千多个,到春秋后期,“其存者,无数十焉”(《左传》哀公七年)。灭国为县,成为大国国君直属的县了。再看秦国,据《史记·秦本纪》的记载:“(秦武公)十年(前688年),伐、冀戎,初县之。十一年,初县杜、郑。”“(秦厉共公)二十一年(前456年),初县频阳。”《史记·秦本纪》记载秦孝公十二年(前350年),“并诸小乡聚,集为大县,县一令,四十一县”。《史记·商君列传》则作三十一县,这些记载,说明秦国很早就统一了全国的地方行政机构。李贽评语中说的“开阡陌,置郡县”,在秦国具体操办这件事的便是商鞅,所谓“应运豪杰、因时大臣”建立的功业,也是以商鞅为代表的一大批能人志士共同努力的结果。

再说郡的设置,春秋末已有郡的称谓,而且县的地域比郡大,战国时设置的郡都在边境,《史记·匈奴列传》:“魏有河西、上郡,以与戎界边。”“秦有陇西、北地、上郡,筑长城以拒胡。”“(赵)置云中、雁门、代郡。”“(燕)置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡。”郡守是边地的军事和行政长官,战国时各国交界的边缘地区设郡,魏国设河西、上郡是为了抵御秦国,魏失去河西郡,退守河东,复在河东设郡。韩国的上党郡,便处于韩、赵、魏三国交界处,楚在汉中设郡,也是为抵御秦国的。郡的长官为守,在边地任守的是军事长官,边地设置的郡之地域较大,由此便形成以郡统县的局面,如赵的代郡有三十六县,韩的上党郡有十七县,燕的上谷郡也有三十六县,这些记载都见于《战国策·秦策》。故秦统一六国以后,设三十六郡,实际上是沿袭战国末年各国的旧制。郡的长官为守,已见于战国时各国的记载,如李悝为上地守,吴起为西河守,冯亭为上党守,王稽为河东守,任鄙为汉中守,李冰为蜀守,内史腾为南郡守。秦灭诸侯,遂以其地为郡,置守。郡守是一郡的最高长官,是中央与县之间的中间枢纽;设丞佐守;设尉,作为军事长官;设监,是御史监军者。郡这一级的行政、军事、监察,三者是分开的,上则执行中央的命令,下则监督下属诸县,但郡守的幕僚属吏,则可以自行署置。故秦代在全国设置中央集权的郡县制,是在列国兼并战争中形成的,秦统一六国之初是三十六郡,后来增设至四十余郡。


郡县制在全国范围的形成是一个历史的过程,把它确立为中央集权体制下的统一国家制度,至秦始皇统一六国才完成,使国家的统一成为中华民族的共同意志,然而在中国漫长的历史过程中,它是经过多次反复的,通过比较它与分封制的利弊得失,才最后稳定下来。《三国演义》中称天下“分久必合,合久必分”,但纵观这两千多年的历史,合毕竟是大势所趋,即使短暂的分,在局部的割据政权,推行的仍然是郡县制,统一是总的趋势,这一点正是中国政治体制的优越性所在。

秦始皇统一六国是在秦始皇二十六年(前221年),秦始皇此后多次巡游各地,是为了巩固国家的统一。秦始皇去世是在秦始皇三十七年(前210年),那一年他只有五十岁,死得早了。在秦二世元年便有陈胜、吴广的大泽乡起义,接下来是群雄崛起。这个时期起来反秦的实际上是两股力量,一股是起于草根,以陈胜、吴广为代表,刘邦、英布、彭越等都出身于当时的草根;另一股力量,是以项梁、项籍为代表的六国贵族势力。项梁是项燕之子,项氏世世为楚将,项燕为秦将王翦所戮。六国中能与秦国相抗衡的是齐、楚二国,所谓“楚虽三户,亡秦必楚”。在反秦的力量中,项羽这股力量最为强大,项梁以楚怀王之孙熊心为怀王,故当时反秦的主力是楚国贵族的残余力量。项羽到咸阳以后,便恢复分封制,实际上是为自己四面树敌。在这两股力量之间,还有士这一阶层。在项羽这一边的代表人物是范增,在刘邦这一边的代表人物如张良、韩信。那几年的楚汉相争,在打败项羽之后,刘邦作为天子,是楚王韩信、淮南王英布、衡山王吴芮、赵王张敖、燕王臧荼,一起上疏拥刘邦做皇帝。从这份名单上可以看出,楚汉相争的胜利者是一群草莽英雄,不是六国贵族。刘邦立国时诸异姓王都建立了汉的同盟国,并非汉朝的封国,汉初诸异姓王的地盘都是他们自己打下来的,不是刘邦分封的。《汉书·异姓诸侯王表》序记载异姓王有十八个之多。刘邦花了几年时间平定了异姓王,然后在他们的地盘上分封了九个同姓王。刘邦为什么要封这些同姓王呢?《汉书·诸侯王表第二》称:“汉兴之初,海内新定,同姓寡少,惩戒亡秦孤立之败,于是剖裂疆土⋯⋯尊王子弟,大启九国。”当时天子直接控制的有三河、东郡、颍川、南阳,自江陵以西至巴蜀,北自云中至陇西,以及京师内史,凡十五郡,实际上富庶地区都在东边九个王国范围之内。这就是分封制的第一次回潮,或者叫作反复。到了汉文帝时代,这个矛盾便突显出来,分封制不仅没有解决“亡秦孤立”之失,反而埋下同姓干戈不息之祸根。刘邦封其侄子刘濞为吴王时,“高祖召濞相之,曰:‘若状有反相。’”还给他说:“天下同姓一家,慎无反。”“濞顿首曰:‘不敢。’”后来在汉景帝时吴楚七国之乱,带头起兵的便是这个刘濞。在郡县制下,中央与地方的关系,如臂之使指,贾谊在汉文帝时便提出:“天下之势方病大。一胫之大几如要,一指之大几如股,平居不可屈信,一二指搐,身虑亡聊。失今不治,必为锢疾。”(《治安策》)

这个痼疾便是尾大不掉的局面,到景帝时爆发为七国之乱,周亚夫把这场动乱给镇压下去了。汉初分封同姓王的问题到汉武帝时,主父偃提了一个建议,他说:

“古者诸侯地不过百里,强弱之形易制。今诸侯或连城数十,地方千里。缓则骄奢易为淫乱;急则阻其强而合从以朔京师。今以法割削,则逆节萌起,前日朝错是也。今诸侯子弟或十数,而嗣代立,余虽骨肉,无尺地之封,则仁孝之道不宣。愿陛下令诸侯得推恩分子弟,以地侯之。彼人人喜得所愿,上以德施,实分其国。必稍自销弱矣。”(《汉书·严朱吾丘主父徐严终王贾传上》)

这就是后来的推恩令,对诸侯王采取分而治之的政策,但又养了一大批刘姓的废物,增加了当时的社会负担。分封制的第二次复辟,是在西晋初年,武帝司马炎立国时,《资治通鉴·晋纪一》称:“(武帝)惩魏氏孤立之敝,故大封宗室,授以职任,又诏诸王,皆得自选国中长吏。”各个诸侯王皆羽翼丰满,结果晋武帝一死,不久即爆发八王之乱,西晋帝国迅即崩塌。以郡县制为例,一项制度的形成有一个历史过程,一旦形成以后,要稳定下来,也要经过多次反复。过去习惯用复辟反复辟的提法,这话言重了,有反复是自然的事,经过反复地磨炼,它才能稳定下来。

1973年8月5日,毛泽东写了《七律·读〈封建论〉呈郭老》一诗,肯定了秦始皇统一六国,推行郡县制的功绩,是从正面批判林彪集团借攻击秦始皇是暴君来攻击毛泽东。毛泽东这首诗的主题,还是在肯定秦始皇在全国推行郡县制维护国家统一的历史功绩。今录此诗于下:

劝君少骂秦始皇,焚坑事业要商量。

祖龙魂死秦犹在,孔学名高实秕糠。

百代都行秦政法,十批不是好文章。

熟读唐人《封建论》,莫从子厚返文王。



为什么这首诗要呈郭老?因为郭沫若抗战时在重庆写的《十批判书》最后一篇文章的题目是《吕不韦批判》。在这篇文章中郭沫若狠批秦始皇,郭老那时骂秦始皇是指桑骂槐,是针对蒋介石的,毛泽东此时则是借题来批林的,实际批判的锋芒不是对着郭沫若的。用《读〈封建论〉》作题,主要是讲郡县制有利于维护国家统一,反对分裂割据,“百代皆行秦政法”也是针对郡县制,他是为八大军区司令调防造舆论的,“焚坑事业要商量”也是为秦始皇焚书坑儒辩解的。李贽《史纲评要》对焚书坑儒的前因后果作了评述,留待下一条再具体阐释。“祖龙魂死秦犹在,孔学名高实秕糠”,是解释秦的法制犹在,而儒家则徒有其名,为后面儒法斗争开道,毛主席这首诗实际上是借古讽今。最后一句“熟读唐人《封建论》,莫从子厚返文王”,中心主题在此,那就是要坚持郡县制,柳宗元《封建论》之主旨,便是肯定秦始皇的郡县制,子厚是柳宗元的字,“莫从子厚返文王”意谓不能从郡县制倒退至周代的分封制。毛主席写这首诗的现实意义是防止军阀分裂割据之再现,为军委扩大会议的召开和实现八大军区司令部的调防,保证党对军队的绝对指挥,作了理论准备。这一点,我们读一下柳宗元的《封建论》便可以弄明白。柳宗元在《封建论》中称:

“秦有天下,裂都会而为之郡邑,废侯卫而为之守宰,据天下之雄图,都六合之上游,摄制四海,运于掌握之内,此其所以为得也。”

这一段话是讲秦始皇废封建为郡县,才能实现统一天下之雄图,从而把四海运行于自己掌握之中。至于秦之所以败,在柳宗元看来,并非没有实施分封而孤立无援,他分析了秦败亡的原因:

“不数载而天下大坏,其有由矣。亟役万人,暴其威刑,竭其货贿,负锄梃谪戍之徒,圜视而合纵,大呼而成群。时则有叛人而无叛吏,人怨于下而吏畏于上,天下相合,杀守劫令而并起,咎在人怨,非郡邑之制失也。”


秦之所以败,是因为民众的负担太重,许多大工程一时并起,引起民怨而导致民众造反,其失不在于制,而在于政对此柳宗元以汉初七国之乱为例说明:


“汉有天下,矫秦之枉,徇周之制,剖海内而立宗子⋯⋯然而封建之始,郡国居半,时则有叛国而无叛郡,秦制之得亦以明矣,继汉而帝者,虽百代可知也。”

毛主席那句“百代都行秦政法”便由此而来,汉初动乱出于封国,而不在郡县。接着柳宗元讲到唐代所以出现藩镇割据的局面,其云:

“唐兴,制州邑,立守宰,此其所以为宜也,然犹桀猾时起,虐害方域者,失不在于州,而在于兵,时则有叛将而无叛州,州县之设,固不可革也。⋯⋯”

“今国家尽制郡邑,连置守宰,其不可变也固矣。善制兵,谨择守,则理平矣。”

这是柳宗元对中唐以后藩镇割据问题开出的处方,关键是整顿军队,地方上军政合一必然带来国家不稳定的因素。

当然,郡县制也有不足之处。顾炎武在《郡县论一》中称:“秦之亡,不封建亡,封建亦亡。”认为秦的灭亡在于自身,与封建制无关。他同时指出明末郡县制同样存在弊病,主要原因在于中央对地方管得太死,地方各级官僚唯上是从,只看重自己官位的上升空间,“无肯为民兴一日之利者”,“民乌得而不穷,国乌得而不弱?”他的批评确实击中了官本位之弊端的要害,其解决之道一是要让官员树立为人民服务之宗旨,二是要给予地方官员一定自主权,使之有条件根据各地实际情况发展民生。毛泽东《论十大关系》中也对中央与地方关系作了详细论述,其中明确指出中央与地方在发展中存在矛盾之处,“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”。这就是说要发挥地方的积极性,才能促进地方经济的发展。在市场经济条件下,宏观是国家,微观是企业,从宏观上要调动企业家经营的积极性,企业则要调动工人生产劳动的积极性。在宏观与微观之间承上启下的环节是各个地方政府,地方政府之间也有竞争,主要是区位优势、资源优势、历史积淀三个方面的竞争,关键需要协调好方方面面的积极性,促进整个国民经济平稳有序地向前发展。

(来源:公众号“天熹策论”2018-01-19  本文首发于2018年1月朱永嘉先生新著《论李贽》。)


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