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阎学通:外交转型、利益排序与大国崛起 
作者:[阎学通] 来源:[《战略决策研究》,2017年03期] 2017-08-14


导读:今后几年,国际格局将是两极化趋势,中美综合国力差距将继续缩小,但中国综合国力弱于美国将仍是现实。这意味着,今后几年中国对外战略的性质要定位于崛起战略而非世界主导战略,战略目标和策略要符合世界第二大国的实力地位而非世界第一大国。


当前中国外交成绩是主要的。另一方面,由于中国外交同时在多个方面付出了很大努力,外交政策覆盖的面比较广泛、头绪比较繁多,在这个过程中,也存在一些值得改进的地方。

我认为,中国外交中取得成功的方面,与坚持以国家利益为政策出发点的基本原则直接相关。而外交策略需要改进的方面,则与国家利益界定或排序不明确有关。以国家利益为对外政策出发点这个原则看起来似乎很简单,但要在实际决策中把握好并不容易。

20世纪90年代初起,中国在很长时期内坚持了“韬光养晦”的外交原则。2001年学界首次出现对这一原则的反思和讨论,此后讨论不断升温。讨论的核心问题是中国实力地位的增长是否已经到了经济利益第一优先的国家利益排序需要进行调整的阶段。学者们在这一问题上的认识形成较大分歧。

自20世纪80年代初起,很长的时期内,我国的总体战略是“以经济建设为中心”,外交的主要任务是为中国的经济建设营造一个良好的国际和平环境。在这样的背景下,韬光养晦的原则确实为实现这一战略目标起到了至关重要的作用。

2010年以后,关于是否应该长期继续实行韬光养晦原则的争论变得更加激烈。一部分学者认为,中国已是世界第二大经济体,中国不同利益的客观重要性已经发生了变化,不能再按照过去的利益排序规划外交政策。除了经济利益以外,其他领域的利益在中国外交中的重要性显著上升了,不能简单地将其他领域的利益让位于经济利益。

2013年中国外交从韬光养晦转向奋发有为,首先就是调整了外交政策所服务的国家利益排序。这体现为外交战略目标的转变,从创造有利于经济建设的国际和平环境,转向塑造有利于实现中华民族伟大复兴的国际环境。

其中隐含的信息是,经济利益在中国外交中已经不是首要的、压倒性的利益考虑,我们的首要利益是从是否有利于中华民族伟大复兴的政治角度来考虑一切外交政策考虑我国和国际社会之间关系,考虑我国与其他国家的战略关系。

这个转变符合中国综合实力已经成为世界第二的实力地位变化,也符合经济利益已非首要利益的客观变化。虽然这个战略转型总体上是成功的,但在一些具体问题上存在着需要解决的问题。

依据综合国力将民族伟大复兴作为外交首要目标是合理的,但综合国力是由不同实力要素构成的,在具体外交问题上的策略需要根据相关的国力要素来界定。例如,我国与美国在军事实力上的差距要大于经济上的差距,因此我国在安全问题上承担的国际责任就不能像经济问题上承担的国际责任那么大。对于具体问题上的国家利益界定和政策制定需要细致的实力与目标的可行性研究,不能以综合国力为制定解决具体问题的政策基础,要遵守实力要素不可转换性的规律。

当前,学者们在朝鲜半岛问题上的观点存在着较大的分歧,其主要原因是大家对我国在朝鲜半岛的利益认识不同,特别是对无战与无核两者的利益排序认识不同。认识上的差别,导致对无战优先还是无核优先的争论。有人认为既要无战又要无核。这种鱼与熊掌兼得的想法符合人类愿望的本性,但不符合人类的能力。当两者不可兼得时,人只能选择其一或者两者全失。对于两个不可兼得的利益进行排序,是我们制定符合客观实际政策的前提,而不进行排序的结果则是两者兼失的概率要大于得其一,更远大于两者兼得。

在韩国部署萨德的问题上和南海问题上也存在着相似的问题。例如,有关南海问题的争论曾是维稳优先还是维权优先,即与东盟国家的战略关系和岛屿主权两者中何者对于中国崛起更为重要。在萨德问题上的争论与无核问题的争论本质相似,都是我国现有军事实力能支持我国在朝鲜实现什么样的安全利益。当制定的利益目标超越我国军事实力时,这种利益目标不但实现不了,而且还会影响我国的战略信誉,从而造成不必要的战略损失。

需要在准确认识自身实力地位的基础上界定国家利益

国家利益的界定,并不是一个一劳永逸的静态判断。我们需要根据自身在国际体系中实力地位的变化,特别是具体事务上的实力地位,来界定我国具体的国家利益。当我们对自己在体系中的实力地位认识不准确时,对具体国家利益的界定也就会出问题。

韬光养晦执行到后期之所以效益越来越低,其原因是我们的外交政策没能及时根据实力地位变化调整对国家利益的判断。

在我们成为世界第二大国之前,执行韬光养晦政策是合理的。在中国实力存在明显不足,自身不受国际社会重视的时候,这种策略是有效的,它为发展自身实力提供了战略机遇。然而,随着中国实力地位的上升,利益目标远远低于实力地位,促使“中国责任论”盛行,批评中国是不负责任大国的国际舆论给我国崛起带来不必要的困扰。

对自身实力地位认识不准确的情况有两种:一种是低估自身实力地位,于是外交政策目标不符合实力地位,这是韬光养晦后期的情形。另一种则是高估自身实力地位,外交政策追求的利益目标高于自身实力,这是奋发有为外交战略自2015年起可能会面临的问题。

低估和高估实力都会导致界定国家利益不符合实际情况,都不能有效维护国家利益。现在有学者提出“战略透支”的概念,这个概念虽然不适于描述崛起国的冒进问题,不过这反映出一些学者认识到高估实力可能带来的风险。

在中国实行奋发有为外交原则的过程中,一方面我们要有积极作为,承担和世界第二实力地位相应的国际责任,逐渐增加为世界提供的公共产品、外交理念和国际倡议。我们不仅要承担经济责任,还要承担更多的国际安全责任。通过提供更多安全公共产品的方式,满足周边国家的安全关切。

与此同时,我们还需要防止承担的国际责任超越中国的国力,特别是具体的实力要素能力。目前,和平实现朝鲜半岛无核化是超越所有国家能力的,因此中国的无核化政策要符合中国的相关实力。

一国可以承担什么样的国际责任,是相对客观的。例如,联合国规定,发达国家为发展中国家提供的援助应为其国民生产总值的0.7%。目前,绝大多数发达国家都未达到这个标准。按发达国家的这个标准,在中国GDP为10万亿美元的情况下,年度承诺的援助额度应不超过700亿美元。在将我国定位为发展中国家的情况下,我国年度对外援助的额度则应低于700亿。

目前,中国的总体实力还明显低于美国,因此中国承担的国际责任不应超过美国。目前,我国政府和国际社会都将中国定位于崛起大国。中国说自己是国际秩序的创建者、维护者、改革者,“是世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”这些说法在原则上都没有问题,但在制定具体政策时,需明确中国要维护什么和改革什么。

之所以我们对于国际秩序的具体政策不明确,其背后的一个原因是,外交政策制定过程中缺乏对我国具体实力地位的细致界定和衡量。不了解我国某项具体实力能在现有国际体系内做什么和做不了什么,就很容易影响顶层设计和政策实施的效果。

此外,我们对“国际体系”和“国际秩序”两者不做区分,甚至认为两者是同一个东西。在钓鱼岛问题上,我们强调维护雅尔塔体系和秩序;在南海问题上,我们要改革美国主导海洋的秩序;在克里米亚问题上,我们是维护还是改革国际秩序的政策不明。这些问题很大程度上源于没有区分“国际体系”和“国际秩序”。机械表和电子表是不同的体系,走得准确与否是秩序。中国作为世界第二大国、崛起大国,我们的实力还不足以改变国际体系,但可以对国际秩序进行改革。

国际体系由行为体、国际规范和国际格局构成。我国不可能改变行为体,主权国家作为最主要的国际行为体在几十年内都无法改变,要改变联合国制定的以主权为基础的现代国际规范也是超越我国能力的。我们实力的增长有可能促进国际格局从一极格局向两极格局变化,这将改变国际格局,且不遥远。

改变国际格局就会促进国际权力再分配,于是促使国际制度安排进行改革,于是建设成新的国际秩序。这意味着,作为崛起大国,我国将在雅尔塔体系内对现有秩序进行改造。例如,亚洲基础设施投资银行的建立,就是对国际金融秩序的改变,是对国际金融权力进行的再分配,使其对新兴国家更有利。

中国外交应坚持周边优先

从体系层面,如果我们可以明确界定自己是一个崛起大国,是世界第二大国,在几年内能发展成一个实力仍不如美国的超级大国。这应是一个务实的实力评估。

从当前的情况来说,我们在全球层面还发挥不了一个超级大国的作用,这超出了我国现有的实力。如果以一个全球超级大国的标准来制定外交政策确实有出现战略透支或过度扩张的风险。

然而,如果我们把自己定位于东亚区域超级大国,在周边地区发挥主导国作用则是可以争取的。东亚是我们所在的地区,是未来的世界中心,对我国来讲,其战略重要性超过任何地区。我们把有限的战略资源集中投放于这个地区,所能产生的战略收益将大于投放到任何其他地区。

如果超越周边地区,把战略资源投到欧洲、非洲、中东、拉美,我们既发挥不了超级大国的作用,其收益也较为有限,甚至可能是事倍功半。

如果我们能将我国实力界定为世界第二但与美国差距仍很大,我们还能处理好外交政策中的周边与大国的关系。

过去的几年里,人们一直在争论中国外交的“大国是关键、周边是首要”到底哪一个更优先。其实2013年的中国周边外交工作座谈会基本确立了周边外交的优先地位。然而,这一优先地位持续了不长时间就又让位于“大国是关键”了。所谓“大国是关键”实际上是讲美国是关键,而不是中国周边的俄罗斯、日本、印度等国。否则有了“周边是首要”的说法,“大国是关键”就没有多大意义了。

客观上,中美战略关系的本质是竞争,这一点在未来很长时期都难以改变。今后十年,中美关系都回不到上世纪80年代以合作为主的关系。中国与周边国家的实力差距已经很大而且呈进一步扩大之势,这意味中国在周边地区可有很大作为。做好周边外交对于中国崛起、实现中华民族伟大复兴具有十分重要的作用。

我们与周边国家的很多问题,这些问题的根本原因是双边矛盾,而不是美国挑拨的结果。因此,通过改善中美关系的方式来解决我国与周边国家的矛盾是不现实的。我国与周边国家的利益冲突是他们与美国形成共同利益的原因,因此改善与周边国家关系要从双边着手,而无法借助美国的影响。如果我们打牢周边关系的基础,在大国战略竞争中的战略主动性就能得到很大的提升。

从这个角度讲,中国外交需要进一步明确以周边为优先方向。2013年提出的周边“一带一路”倡议值得我们重视。将一带一路项目限于周边地区,这符合我国的实力也符合我国的利益。把周边“一带一路”泛化为全球性的经济网络,这说起来容易,落实起来困难。2013年提出的周边命运共同体和中美新型大国关系已经泛化为人类命运共同体和新型国际关系。这些概念受到了联合国的欢迎,其宣传作用上升的同时其政策效力下降了。

作为崛起大国,我国的政策应先在相对有限的周边地区产生效果,然而再向远处推广。美国是世界最强大国家,如果美国的教训是国际承诺太多、战线铺得太长、在次要的地区投入过多,而得不到应有的回报,作为世界第二大国则更不能重复这种战略。战略目标符合国家实力是决策成功的重要基础。

霸权国要防止战略透支,崛起国要防范战略冒进

在国际关系中,主导国与崛起国面临的外交问题是不一样的。从实力角度讲,主导国是以强对弱,崛起国对主导国之外的国家是以强对弱,但对主导国则是以弱对强。

崛起国的实力定位决定了它采取的策略和主导国不同,包括针对的对象、努力的方向、采用的策略都有较大的不同。崛起国要解决的主要问题是如何提高实力地位和增加国际权力包括超越主导国。

主导国则不同,它在体系内已拥有最高的实力地位和最大的国际权力。它面临的主要问题是如何维护这个地位和权力,防止其他国家超越。

简言之,崛起国是要增加权力,获取自己暂时还没有的权力;主导国是要维护已有的权力,不把这个权力丢失了。

对主导国来说,它容易犯的错误是贪婪。在国际体系对它的约束不是很有力的情况下,它不满足于已有的最大权力,还想要更多,这就会导致过度扩张或战略透支的现象。

崛起国面临的问题性质不同,它容易犯的错误是冒进,就是战略拓展速度太快,在条件还不具备的时候,急于获取未来很可能得到的权力。“战略透支”适于描述主导国的战略失误,而“战略冒进”则适于描述崛起国的战略失误。

对主导国来讲,它在体系中已经有了最大的权力,但如果不能适可而止,继续攫取权力则可能适得其反,不但不能增强主导权,反而会丧失主导权。也就是说,主导国的战略目标不应是增大权力,而是如何有效地长期保持权力。

对崛起国来说,努力获取更大的权力成为主导国,这个战略方向从长期来说是正确的。崛起国的对外战略问题不是是否应获取更大国际权力的战略方向问题,而是策略上拓展权力的速度是否太快的问题。

对崛起国来说,比较好的策略是,突破一点,获得一定的权力,暂停拓展,花一段时间消化巩固已有的权力,巩固之后再拓展。不能不停顿地、超越自身的实力地去扩展权力,这样容易出现战略冒进的情况,导致适得其反的效果。大国崛起战略是张驰相济,而非一蹴而就,我国大跃进的失败教训值得警钟长鸣。

崛起国不宜高估对外战略对崛起的作用。崛起的成败主要在于内政而非外交。对于外交的作用,我们要有一个合理的认识和评估。有人认为如果外交战略失败了,崛起就必然失败,这种观点是言过其实。

外交对大国崛起有作用,但没有那么大的作用。一个国家能否成功崛起,主要取决于内政,取决于我们的国家实力建设和社会治理水平的提升。成功的外交战略可对崛起起到推动作用,失败的外交战略会延缓崛起进程。然而,外交战略成败还决定不了崛起与否。只要内部不发生颠覆性的战略失误,它只是一个时间长短问题。

基于这种认识,我们对于中国崛起,需要有足够的战略定力和战略耐心,也要有比较充分的战略自信。在全球化时代,崛起国的战略自信主要体现为对外开放的政策,自信程度与开放程度成正比。


(作者简介:阎学通,清华大学国际关系研究院院长、教授。)



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