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朱永嘉:读福山《中美政治的未来》有感 
作者:[朱永嘉] 来源:[新浪博报2016年1月19日] 2016-07-23

  我近日注意到2015年11月4日,弗兰西斯•福山在清华大学作题为“中国和美国政治改革的挑战”的演讲,11月25日,《中华读书报》刊发了《福山:中美政治的未来》一文,福山在讲话中介绍了他那二本《政治秩序的起源》和《政治秩序与政治衰败》的理论框架,作为在美国的学者,他能如此讲,我是敬佩的。福山所说的政治秩序问题,实际上是一个国家治理的问题,中国古代传统观念中,在国家治理的问题上,无非是如何处理君臣民三者之间的关系,君臣二者构成国家机器如何处理民的问题,这实际上是一个矛盾的综合体,君与臣构成国家管理体系以治民,它表现为君民之间对立统一的矛盾关系,在管理体系内部,君与臣之间又是一对矛盾关系,管理的过程便是如何处理好这二对矛盾。

  他讲到现代国家的起源,在中国可以追溯到秦代,中国在国家能力上比西欧源远流长。他认为政治秩序包括三个要素——国家、法治和问责制,国家是保障有效的行政权力,法治和问责是对国家权力的合理限制。他对比中国和美国的行政效力,认为美国的问题是太多的法与低效的政府。对于中国他认为国家的能力是强的,中国的法只是刑法的传统,中国到邓小平时代才有民法,问题是如何把民法的地位上升到宪法的高度,司法独立,才能限制政府的权力。美国是司法权高于行政权和立法权的。中国在法治方面的贡献,在于长期的儒法之争,法家倾向于人性恶,儒家倾向于人性善。主张人性恶便需要对违法的现象进行惩罚,对行政权力进行严格的监督。儒法之争实际上是人治与法治之争,这个矛盾存在于任何一个法律系统之中,中国则更倾向于在一个高尚而英明的君主掌控之下,有一支贤明的官僚队伍,法律才能发挥效用,教化人民,从而得以实现良好的治理效果。他认为美国政治制度的效率在衰退,作为美国的公民,他能这样看问题不容易。从他这些讲话可以明白,在他看来,中国政治制度的改革,不能走美国代议制、多党制以及普世价值的那套价值观念,在这一点上,福山比基辛格的那本《世界秩序》要进步和实事求是一点。福山关于中国政治制度改革不能采取西方的多党制问题,我还想就福山这个结论从中国古代国家治理结构之矛盾关系为其立论根据做一点补充,就中国的官僚政治制度的传统而言,它既有高效的一面,也存在着许多负面的因素,需要我们认真对待,特别是由它带来的官僚主义、等级制度、特权思想,需要我们不断地消除其消极的影响,而且这是一个长期的任务,需要多少代人不断的努力,也不是几十年时间便能解决的,需要持续努力,这套制度持续二千多年了,现在还能持续存在下去,问题是如何对其有一个比较全面的认识。从中国历史上看,这是二个相关的问题,根子都是中央集权和层级式的官僚政治制度所派生的。一是君臣关系与臣子之间的相互关系,实际上是统治集团内部如何保持稳定有序的问题。另一个是层级结构下之上下级的关系,这二个关系理顺了,整个社会和国家治理体系才能保持相对稳定并得以继续发展。

  等级制度的本质来源于宝塔式中央集权层级结构的官僚制度,它有长处,即有利于维护国家的统一,有利于提高政府工作效率的一面,有利于调动全国的力量来办大事。从这一点上讲它比西方的代议制、多党制、三权分立的政治制度效率要高,对事变反映的敏捷度要高,但也带来不少负面的影响,其中之一便是等级制度。与这个等级制度相联系的便是官员职务上的等级,从国务院和地方行政系统看,从总理、副总理起,以下有部、局、处、科及其正副的级别。不仅行政系统有这个职务级别,连高等学校,甚至整个教育系统也都这样来划分行政级别,并与相应的行政待遇结合在一起。工资系统有二十四个行政级别,而且是与职务级别挂钩的,除了工资之外,还有各种职务补贴。官员选拔一般是依照年资来的,那时强调选拔干部时要革命化,年轻化,专业化,知识化,实际上还是以等级制为基础的。其实这一套等级制度下的官僚制度,从秦汉以下,到隋唐便基本成型了,我们现在的二十四级干部的工资级别,其实就是唐代文散官的二十九阶,在位的是职务官,它的品秩,按职务级别来评定它的散官品秩,不在位时仍保留其散官的级别,职务的调整与其散官之品级调整有一个时间差。古代有封爵这一类东西,现在没有了。级别的存在,往往与其社会地位及相应的职务威权联系在一起,这是客观存在,在社会上是人分三等九级,那便是等级制度在社会生活中的影响。

  这一套制度,在古代是封建的等级制度,在资本主义社会便会转化为资本主义的官僚制度,一些大型的跨国公司内部的管理制度,同样也是如此这般的等级结构。到了社会主义社会,作为资产阶级法权的一部分,依然存在。这一套制度与商品交换、货币制度、市场经济结合在一起,自然成为滋生贪污腐败的土壤,那就会影响这套官僚机构运转的效率,这套机器运转久了,自然要清洗一下,文革运动无非是进行一场自下而上的大扫除罢了。那一场暴风雨式的群众运动,大家缺乏思想准备,而且很粗糙,当然伤害了不少同志,也许这就是这场运动受人诟病遭致失败的原因。如今自上而下的反贪污、反腐倡廉,无非是自上而下进行的一场大扫除。其实西方的议会制、多党制、任期制,四年一届,换届时要述职、竞选,某种意义上也是对国家机器在人事上作一次调整和整顿,实际上也是对国家机器作一次大扫除罢了。无论哪一种方式,并没有触及这套等级制度的根本,故适时的打扫总还是需要的,采取哪一种形式,就要看形势而办了。在古代,是通过周期性的农民运动,打乱了原来的那套机构,重新建立的还是原来的格式,只是精简一些、廉洁一点、高效一点而已。当年毛泽东与黄炎培窑洞对讨论如何摆脱周期律的问题,也是针对这个矛盾,它太伤元气,反过来说,它也是历史前进的动力,花的代价太大了。

  在官员的选授上,我们与西方不同,西方是选举制,各级地方行政机构的官员是地方议会选举产生的,官员要对选民负责。我们基本上是自上而下的任命制,汉代到魏晋是地方行政荐举,然后由中央任命,魏晋到南北朝从九品中正到门阀制度。隋唐以来一直是在科举考试制度基础上,由吏部铨选,中央政府任命从中央到地方的各级官员。借助于考试制度来选拔人才,借助于学校制度来培育人才,这是为官僚队伍培养后续力量。现在有公务员的考试制度,大学的统考制度。在任命制下,各级地方行政机构都成为中央政府的派出机构,从郡县制到行省制,莫不如此。郡县制起源于战国时期,早期是各国派驻到边远地区的行政机构,从记载看先有郡,后有 县,县比郡大,以后是郡管辖县。秦始皇统一全国以后,设立郡县制,秦初置三十六郡,后增至四十郡,各郡下设县若干。西汉在平帝时,除京师所在三辅外,郡国增至一百零三,其中郡八十三,国二十,每个郡一般统率十多个县,全国有一千多个县级机构。中央与地方的关系,《韩非子·扬权》所言“事在四方,要在中央,圣人执要,四方来效”作了清晰表述。汉人贾谊称:“令海内之势,如身之使臂,臂之使指,莫不制从”(《汉书·贾谊传》)说的也是这种关系。故地方的一切权力皆集中于中央,形成强干弱枝、内重外轻的局面。东汉末,由郡县二级演化为州、郡、县三级,一旦中央权力失控的话,州就相对独立为地方割据势力。隋唐又恢复二级制,以唐玄宗开元二十八年的统计为据,全国有府州三百二十八,那么一个州统率的县级机构只有五、六个,唐代州郡的规模是秦的八分之一,汉的三分之一,全国县级机构有一千五百个左右。宋代设置路,元代设置行省,省的名称叫行中书省,那是中央派驻地方的行政机构,行省的名称由此而来。最早全国只有七个行省,省辖州、县二级,清代在中间还设道。省的数量也在不断增多,管辖的面积变小,现在是三十几个省市自治区。在汉代,郡守及佐吏丞由中央任命,但其属吏,太守可以自行辟署。至唐代,海内一命以上的官员,皆由吏部铨授,州郡不再有自行辟署的权力,还规定地方大小官员一概是四年一任。税收是国家统一规定的,地方无征税权,一切赋税收入均属于中央,地方的行政开支,依中央预算拨给,由地方从税收中扣除,即使开仓赈济,亦要上报,经批准后执行。尽管有这些规定,地方还是有办法搞一点自主权的,以税收为例,实物税以征收粮食为主,多征一点鼠雀耗,鼠雀吃不了那么多,就留在地方开支用了,成为地方的小金库。如果征收银两,那就收一点火耗,即耗羡,那便成为地方官一笔额外的收入。司法与行政是合一的,地方官审案子,也是一个财源,俗话说衙门八字朝南开,有理无钱莫进来。这就是中央集权层级结构官僚制度负面的表现,这些东西几乎是与生俱来的,那么为了监察从中央到地方的各级行政官员,那就必须设置监察机构。福山讲中国的国家官僚系统没有制衡的机构,西方有代议制。其实不然,从秦朝起,便有御史大夫,它与丞相府是并立的,丞相府是行政机构,而御史大夫是监察机构。唐代中央政府的三省制,中书、门下、尚书三个部门便有制衡关系,中书是决策,门下是封驳,尚书是行政,此外还有御史台的御史中丞及御史,那是言官,对地方政府还派遣监察御史。实际效率究竟如何,往往因人而异,它很难持之以恒地消除层级行政机构中伴生的各种负面效应。

  毛主席在关于资产阶级法权问题上说的这只能在无产阶级专政下加以限制,其所要限制的,便是附着在这套层级结构上的等级观念和特权思想,党员和干部要发扬的是“俯首甘为孺子牛”的精神。人民政府,是为人民服务的,政府的各级干部要做人民的勤务员,不是向群众摆威风、当官做老爷的。毛主席当年写的《纪念白求恩》和《为人民服务》这二篇文章,要发扬的就是这种精神。这是从精神思想上讲,应该有这样的要求,在生活和工作作风上讲,要始终与人民群众保持亲密的关系,不管是多大的官职、多高的地位,都应该如此。我们看毛主席在延安的一些生活和工作的照片,他还穿着打补丁的衣服给干部讲话,与百姓谈话时非常亲切,平易近人。作为共产党人,荣辱的观念要搞清楚,千万不能搞颠倒了。生活在这套宝塔式层级结构的各级党员干部,不要为这套等级制度产生的特权观念迷了魂,在那个环境下,往往是酒不醉人人自醉啊!加上市场经济逐利的诱惑,看你能不能站稳,千万别把共产党人的灵魂给卖了。当然纪检系统自上而下的监督是需要的,广大人民群众自下而上的监督更重要,关键是自己如何做人。正如毛主席在《纪念白求恩》一文中说:“我们大家要学习他毫无自私自利之心的精神,从这点出发,就可以变为大有利于人民的人。一个人的能力有大小,但只要有这点精神,就是一个高尚的人,一个纯粹的人,一个有道德的人,一个脱离了低级趣味的人,一个有益于人民的人。”

  至于中国的司法制度,同样历史悠久,民法不是从邓小平时才有,而是古已有之,只是民法没有从刑法中分化出来成为成为独立的部分,如果我们翻一下《唐律疏议》的户、婚律和杂律,其中有不少如何处理民间纠纷的条例。民法作为独立的法律条文,那是资本主义的产物。我们没有经过完整的资本主义历史阶段,所以民法不成熟。改革开放以后,这方面有所加强,当然也还不完善,至于真正做到司法独立,哪还有更长的一段路要走。这不仅仅是司法机构的问题,也牵涉到行政制度效率的问题。就司法系统而言,法律条文那么多,老百姓没有这方面的知识,老百姓打官司费用太高,实在打不起。我们司法系统的设置,如何便民还有许多事要做,既有普及法律常识的问题,也有降低司法费用的问题,还有执行困难的问题,司法要更多考虑方便民众维护自己权利。现在拆迁引起那么多群体性事件,既有政府违法,又有法院判决后执行困难的问题,另外这两个系统之间还有官官相护的问题,要彻底解决类似问题,还有很多路要走。司法加强独立性,首要是为了便民和限制一些地方政府机构的胡作非为以及官商之间互相勾结的腐败行为。至于问责的问题,自上而下的问责可以比较快的推行,如离职退休时的审计制度。自下而上地让人民群众向官员问责,那就困难了。文革历史的曲折,便说明民众向官员问责之难。这在双方都有认识和方法上的问题,如何进行这方面制度性的建设,已是提到议事日程上来的问题。不管怎么困难,我对福山提出这个问题还是认可的,至于如何实施,道路还很漫长,希望有志者能多做一些探索,那真是造福子孙后代。


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