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史正富:中国市场经济实践早已超越常规市场经济思维 
作者:[史正富] 来源:[网友推荐] 2013-11-17


编者按:史正富先生看到了国家(包括地方)直接参与市场,国家理财在公共财政中的重要作用,并努力从西方经济学家那里寻找理论根据;他不知道,中国古典经济学轻重之术的核心就是国家理财,数千年来中国政府的公共财政并不和西方国家一样尽乎完全依靠税收和国债——回归中国自己的经济学传统吧,只有这样,我们才能更清楚地理解中国的经济现实。否则,中国经济现实与经济理论始终会是两张皮!


     中国经济体制中存在着独特的两对关系:央地关系、政府与市场关系。常规的市场经济解决不了中国问题。中国各地实践中的很多做法已经超越常规经济学教科书,值得我们珍惜和发扬。

                      法治化央地关系

    中国三维市场体制基本成型了。中央、地方、企业这三大主体的关系已经形成并运行了二十年,成效卓著。虽然还有种种问题,但基本结构合理,把中央的战略领导力、地方的谋划推动力、企业的创新活力都发挥了,实现了市场体系中的政府与企业的互相给力而不是互相冲突。但问题是这个“三维”体制还不稳定,因为地方政府目前的自主权还是政策界定的,它容易因人而变。迫切需要分析中央对地方,哪些权力给多了,哪些权力给得还不够,通过优化调整,实现法治化,让中央和地方的事权、财权、人权能够放在法治的轨道上。这是一个顶层设计问题。

    中国是大国,中央政府与地方政府之间的关系和政府与企业之间的关系一样重要。我们不是联邦制,怎么把分权法治化,使得中央和地方两边都有稳定的权力,而不是我现在授权给你,政策上告诉你有这个权,过两天不给你我就收掉了。如果改成了法治基础上的合理地划分中央与地方权力,我估计这个体制还会更好一点。 

    在当代复杂多变的世界体系中,各种事权是集中在中央好,还是分解到地方上好,要具体分析。

    参照企业的理念,认为整体的国家战略权限、制度设计的大权、高管团队(也就是地方领导人)的标准和选拔机制应该在中央,配套这些权力,中央就相应需要财权,多大的财政收入应该给中央,这些根据历史经验和经济学家理性的讨论应该可以逐步求解。另外中国有一个特色,中央可能要多拿点钱,就是中国的地理环境——西部的干旱和沙漠化、大江大河的治理、自然灾害的防治,总之国土资源的整治,还需要中央政府扮演更多的角色。但不管怎么说,中国这么大一个国家,发展不平衡,人口分布不均衡,教育文化水平地区间差异较大,肯定不可回到过去集中化的道路上去。

    毛主席在1950年代论十大关系的时候已经提出来要把一些事权下放给地方。但过去失败的教训是,总是在行政分权上兜圈子,跳不出“一放就乱,一乱就收,一收就死”的怪圈。邓小平改革比较成功的是,一手是政府向企业放权,创造一个市场出来配置资源;另一方面是中央向地方放权,创造出一个追求发展的竞争性地方政府体系,这样子,不同的地方政府都有自己的推动力,它会尝试不同的政策、不同的体制,这也是我们的改革能够走出苏联改革的怪圈(苏联的改革弯弯绕,改来改去永远在兜圈子)的原因。中国在收和放之间,螺旋式发展,发展出来了,最大的原因就是地方政府介入,它成为了改革与发展的一个基本推动力。

    1994年的分税制是一次比较大的制度建设。分税制实施后,中央和地方都有了一个相对稳定的预期,在定下来的基数与分税比例下,地方经济做大的话,中央拿多少,地方拿多少,大体是可以算出来的。这就产生了一个使地方政府比较彻底地抓地方经济发展的动力。当官员要抓地方经济发展之后,他的心态就变了,否则都是上级任命的官僚,用谁不用谁,关系就很重要,官员的选拔就容易人情化、政治化,而一旦要干事,选人就不是看我喜欢你还是不喜欢你,而是看你这个人有没有本事,你干不成事,我就不敢用你。

    你看中国官场的用人制度与实践,你能看得出来过去三十年用人的标准在变,地方政府管理地方的能力在变,就是实践中积累经验,学习出来的。早年,你看大部分地方官员讲话,基本上就是中央文件读一读,很少有特色;中央有一个全国发展战略,我地方的发展战略基本上就跟你差不多,现在很少看到这样的情况。每个地方都在寻找本地竞争优势,有什么历史传承,有哪些特定的自然资源,我靠哪个城市比较近,我怎么样用我的优势打造主导产业,实际上就是从本地竞争优势入手,把本地的经济搞上去。

                          政经联合模式未必过时

    怎么看在未来几十年发展中地方政府的职能和作用,是缩小其职能,还是基本维持其职能然后帮它优化?这是一个分歧,我的看法是地方政府的职能,不仅仅是地方基础设施的建设者,还是所辖区域通盘的战略规划与综合管理者,除了管经济,也要管社会稳定,管文化教育、环境保护。

    地方政府是不是需要把经济职能分离出去?我们一直讲要政经分离,但现在看看发达国家的财政困境,可能要经济学家来重新思考这个问题。在地方政府层面,究竟是政经完全分离好,还是有机整合好?地方政府不是一个国家,国家是垄断的,在960万平方公里内,没有人跟我竞争的;但地方不一样,你这个城市跟另一个城市是要竞争的,名为政府,你没有垄断权的。这样子的话,它的行为模式与国家是不同的,那么一个综合考虑经济发展、环境保护、社会发展的政府好,还是我只考虑社会公共事务,经济由企业家阶层去考虑更好?就是政经分离型的好,还是政经适当统一的好?我认为这是一个没有被研究和没有被回答的问题。我们只是先入为主地认为政经分开是好的,但我想这是在一个国家的层面上,没有说在互相竞争的地方政府层面上也是这样的。

    我的直观观察是,在带有整合性质的基础上,有一定政经联合的地方政府可能是最好的,毕竟天底下的事情都是连着的,好的经济发展离不开好的社会环境,离不开好的环境治理;经济、社会、环境还有其他种种问题,其实都互相联系,究竟平衡点在什么地方,得有人站在一个中立的层面通盘考虑。你是依靠企业家跟社会团体斗争斗出一个环保平衡好,还是既有不同界别之间的矛盾冲突,又有一个仲裁性的地方政府站在超越财团和环保利益团体的利益之上来协调整合好?我的看法是,有整合的比没有整合的好。

    亚当·斯密提出看不见的手,我们各自追求自己的目标,市场和价格机制连在一块达到共同利益的最大化。但实践证明,在交易费用存在的情况下,通过私人利益自发互动而实现共同利益这件事不是永远都能做到的,在很多情况下,交易费用一旦过高,各自追求各自的私人目标或小团体的目标,往往会导致共同目标的架空,整体目标的丧失。

                       中国经济超常增长的四大支柱

    我在《超常增长》一书中,把“三维市场体制”的运行机制综合概括为“四大支柱”——“四大特征性制度安排”,分别是:第一支柱,地方政府作为市场主体,是市场经济的内在参与者;第二支柱,国有资产资本化形成的新国有经济;第三支柱,超越公共财政的国家理财体系;第四支柱,超越短期宏观调控的国家发展管理。

    “四大支柱”展现了超越新古典经济学范式政策路径的中国特色社会主义市场经济。第一支柱显示出中国地方政府与西方地方政府的角色与功能完全不同,地方政府参与市场经济,对地方经济发展绩效负有直接责任,并且不同区域的地方政府之间存在竞争关系。第四支柱阐释中国能够长期坚持经济体制的结构性转变和完善,超越政府短期宏观调控和政治周期,制定并实施国家级发展战略。

    第二支柱涉及到产权与效率及现代企业制度的认识问题。长期以来,国内比较流行的看法是公有产权必然导致效率低下或者贪污腐败,与现代企业制度之间存在逻辑上的悖论。在新古典经济学占主导的西方世界,公有产权更难以被理解和接受,即使此次金融危机时,国有化成为非常流行的救市工具。索罗斯、格林斯潘思想比较“解放”,支持国有化作为解决金融危机的政策工具,但认为国有化应是暂时性政策,是一种权宜之计,危机过去后政府应出售国有股。

    索罗斯在清华大学讲演时,我曾问他是否考虑过这样的情况,例如AIG被79%国有化,危机过去后是否可以只出售40%,而政府仍保留39%,索罗斯对这个想法非常惊讶,所有救市政策中他最支持国有化但坚持应是临时性政策。从这个角度而言,此次金融危机和中国的实践创新有利于推动西方新古典经济学界“解放思想”。

    我认为,中国大型国有企业应对标的只能是美孚、埃克森、BP这类公司,在产权制度上也应如此,“真实所有者的缺位”是其共同特征,这个量级的企业是国家级发展战略的必要工具。这种观点从与西方超大型企业“求同”的角度来论证国有资本,有其合理之处,不过,这一论证还不足,应该继续往前推,尤其在政治哲学层面。“同一个‘产权明晰’的口号,可以包含着十分不同的指导产权安排的政治哲学”。

    社会主义的价值体系与政治哲学应指导公有资本的产权安排和经营预算管理,例如中共十八大提出的“效率与公平兼顾”,“全体人民共享改革发展成果”等,其政策工具可以借鉴社会分红理论等。[11]这又涉及到公有资本与经济体系的一般效率之间的关系问题,这是第三支柱——国家理财体系所要解决的问题。

    “三维市场体制”的第三支柱超越了西方以税收和国债为支撑的公共财政体系,形成新型国家理财体系,典型特征是形成“土地财政”和公有资产收益(“第三财政”)与税收、国债并存的国家理财体系。鉴于“土地财政”和公有资产两个问题的极端重要性,是理解史正富“第三支柱”理论的关键,接下来我将分别详细讨论这两个问题。

    第一,如何理解“土地财政”?

    由于高房价问题,人们对“土地财政”的看法偏于负面,认为地价推高房价,但地价与房价之间的关系是一个十分复杂而深刻的理论问题,不能简单地一概而论。“土地财政”在史正富的国家理财体系中非常重要,理解“土地财政”的关键是土地增值的归属问题。

    在西方,由于土地私有,社会发展和城市开发中的土地增值归少数私人所有。在中国,由于土地公有,土地增值形成两大效应:一是土地农转非产生的巨大“原始增值”,成为地方财政运行的最重要依托;二是土地原始增值成为各地国有企业成功改制的最重要驱动因素。综合来看,“土地财政”的核心是土地原始增值的收益权,实现机制是地方政府的“城市经营”,经济基础则是国民经济整体的持续成长和发展。中国能形成国家理财体系,恰恰在于土地公有与“土地财政”。

    “土地财政”的最早实践当属浦东开发时所创造的“土地空转,滚动开发”模式,是“浦东逻辑”的核心,浦东新区所创造的“土地财政”模式使得新区在前期开发资金和资本不足的情况下实现了跨越式发展。浦东的实践被各地区进一步发展创新。现实中,地方政府之间通过参观考察等方式建立相互学习的机制,并进一步创新运用到所辖区域的实践中。地方政府之间的竞争成了经验积累与知识扩散的推动力量。

    理解与诠释“土地财政”的一种可能思想是亨利·乔治(1839-1897)的地租社会化理论。亨利·乔治地租社会化理论的核心在于“涨价归公”,由公共开发所带来的地租上涨应该进行社会化。史正富关于“原始土地增值的收益权是‘土地财政’的核心”的基本判断与亨利·乔治的思想相通。亨利·乔治用了“外壳”与“核仁”的隐喻来土地与收益,他反对僵化地从土地占有的形式来理解土地公有,而把地租(土地收益)作为思想的核心,形成其地租社会化理论[13]。2001年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在“总地租,公共物品支出和最优城市规模”一文中在理论上进一步证明“亨利·?乔治定理”,其核心结论可以表述为:“在一个简单的立体经济中,如果经济活动在空间上的集中度是由于纯地区性公共物品,并且人口规模是最优的,那么总地租等于对纯公共物品的支出”,……,“因为对地租征收一个充公性质的税收不仅是有效率的,而且也是纯公共物品融资所必需的单一税”。

    当然,土地地租“单一税”满足纯公共物品融资是在理想条件下的一种理论论证,是亨利·乔治地租社会化理论延伸到现代公共治理领域的一种推演,“土地财政”的现实逻辑与实现机制远比理论抽象推演出来的要复杂很多。

    中国一些地区正在试验建立统筹城乡的地票交易制度,这是在中国独特的土地“增减挂钩”政策环境中产生的一种制度创新。从更积极的角度来看,用地指标不仅仅是一种土地管理指标,指标中内嵌了发展权,本身具有市场价值。地票交易制度实现了用地指标在全辖区范围内的跨期、跨地域配置,使得不仅城近郊区的农村居民而且边远山区的农村居民也能够享受到土地增值收益,从而在更大范围推动城乡统筹发展。美国的一些州实行土地“开发权转移制”(Transfer of Development Rights,TDRs):“在一个社区内,按照规划进行开发的土地所有者,必须从按照规划加以保留的土地所有者哪里购买足够‘份额’的土地开发权,方可进行土地开发”。而中国目前正在试验的地票交易制度,通过“地票”,在实践上隐含地承认了农民拥有部分“土地发展权”,因为开发商必须购买“地票”——农民的部分“土地发展权”——才获得参与竞标城市建设用地使用权的资格。因而地票交易是“开发权转移制”的制度创新,地票的收益85%归农民,15%归村集体,兼顾了“涨价归公”和“涨价归农”。河南正在实行的“拍卖耕地占补平衡指标”制度,也是一种地票交易的创新形式。

    “土地财政”是亨利·乔治地租社会化思想的一种实现形式,核心在于通过制度设计和机制创新进行开发权的创设、配置、交易、转移,实现土地增值,并探索“涨价归公”与“涨价归私”、“涨价归农”之间的最佳结合点。

    现实中,“土地财政”对地方政府的执政能力和治理水平要求很高,因而各地的“土地财政”也可能出现很多失败案例。“土地财政”的理论研究应高度关注并长期观察实践中的案例,在与现实互动的过程中逐步深入领悟地方创新中的实践逻辑,并争取把“不可言传”的隐性知识(tacit knowledge)进行理论抽象转化为显性知识。

    在中国,土地是公有资产的重要组成部分,从斯蒂格利茨“亨利·乔治定理”的思想继续往前,很容易想到包含国有企业在内的范畴更广泛的公有资产对公共物品的“融资”支撑作用。这将把我们引入到理解《超常增长》的第二个核心问题,如何理解以国资为代表的“第三财政”?

    通过国有资产经营预算管理形成的国家理财体系,是“四大支柱”思想中最核心、最关键的部分。西方的体系没有国家理财体系,只能被动依赖国债和税收,中国的体系中,在国债与税收“两条腿”之外,具有公有资产收益这样的第三财政。中国特色的国家理财与西方公共财政相比具有明显的比较优势,在于“通过资产负债管理,政府从国家理财中获得的资产性收入,有助于降低税收压力,并可为政府对冲市场失灵提供资源和手段”。

    上述判断是基于对中国现实的深刻观察,各地实践中不乏现实案例。一些地区对国资作为“第三财政”的作用有深刻的认识,并在实践中运用很多。他们将国资收益变成了财政的第三口袋,有了这个第三口袋使得并不宽裕的财政可以腾出一部分钱来更多的用于改善民生和发展教育。

    1977年诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·米德的思想可以帮助我们从理论上理解即国资与税收、国债的关系问题,特别是第三财政与整体经济效率之间的关系。米德是凯恩斯的学生,也是现在世界各国使用的GDP核算法的两个发明人之一。但我认为,他更重要的思想体现在其《效率、公平与产权》一书中。

    米德思想的核心是公有资产的市场收益可以降低对税收和国债的过度依赖,提高整体经济效率,反之,公共财政过度依赖税收或国债,则会损害一般经济效率。他认为,“就财产的私人所有制来说,要得到预算剩余,必须提高税率,而……将对经济刺激产生不利影响。就财产的社会所有制来看……政府可以在较低的税率水平上依靠预算剩余,达到一定水平的公共储蓄。由此可见,财产的国家所有制对效率产生的不利影响,要比平均分配财产的私人所有制更小”。

    公有资产对社会保障和民生的支撑作用则表现在公有资产收益可以有助于降低税率,并减少财政收入中用于国债利息支付的份额。“财产所有权的社会化,将给政府带来更大的财产净收入,其结果是降低税率,或者向穷人支付更多的社会保障,同时也并不降低其它形式的政府支出。私人部门的总收入会下降,因为政府的国债利息支出减少了,或者是原来财产获得的利润转给国家了。然而,私人部门的净收入却没有变化,因为利率降低了,或者因为社会保障支出增加了”。

    然而,米德并没有因为公有资产的积极作用而过度强调“财产所有权的社会化”,而是主张探索多种所有制并存的最佳结合点。“随着私有财产数量的增加,(1)税收的激励扭曲作用将加强,(2)从财产权上获得的安全感和独立感将增强。随着私有财产的进一步增长,由于(1)造成的额外损失将变得越来越严重,从(2)中获得的好处却越来越不重要。在某个水平上,可能达到一个(多种所有制并存)的最佳点,尽管我可能不能告诉读者它究竟在哪……我们需要一种组合:财产社会化措施和更平等地分配私人财产的措施”。

    至此,我们可以初步理解上述两个问题内在的逻辑一致性。“土地财政”和公有资产收益是组成“第三财政”的主体,地租社会化理论可作为“土地财政”的思想来源,财产所有权社会化理论可作为公有资产的思想来源,后者更具有一般意义,土地是公有资产的重要组成部分,土地所有权是财产所有权的一种特殊形式。“第三财政”可以降低公共财政对于税收和国债的依赖,对公共物品和民生有支撑作用,从而有助于提高(而非损害)整体经济效率,实现效率与公平兼顾。“土地财政”应实践探索“涨价归公”与“涨价归私”的最佳结合点,国有资产管理应实践探索多种所有制的最佳结合点,实现国进民也进、国资增值与藏富于民并进。

    “四大支柱”是“三维市场体制”的机制支撑,从“四大支柱”的逻辑中,提出未来中国经济继续保持超常增长的三大战略性改革建议。

作者简介:

    史正富 男,1954年生,安徽人。现任复旦大学新政治经济学研究中心主任、上海同华投资(集团)有限公司董事长,从事私募股权投资(PE)。同时也是其投资企业山东中轩、浙江三星、上海美东、华菱重卡、南大光电及奇瑞汽车等公司的董事。英国人胡润自1999年在中国首创“胡润百富榜”以来的第9次发布。在榜单中,山东中轩股份有限公司的史正富以15亿元个人资产位居第516位。


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