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艾畦:中央集权是历史的进步 
作者:[艾畦] 来源:[作者草根博客2013-10-29] 2013-11-02


  其实无论在大学还是中学的历史课本中,中央集权是历史的进步就已经是一个无争议的结论。中央集权对内建立起统一市场,促进经济发展;对外保护本国利益,开拓国外市场;近代欧美日本正是在建立中央集权后,经济、政治、社会才迅速现代化的。

  但老自由主义者和新自由主义者们总是想要削弱、瓦解中央集权,这反映了大私人资本摆脱一切束缚、为所欲为、操纵一切的欲望,也反映了一部分自由派知识分子的理念。相对于中央集权有可能导致的专制独裁倾向来说,自由主义也起着一些制衡作用;但自由主义如果过度泛滥,也会带来麻烦。

  按照梁启超的说法,“放任论盛于十八世纪末与十九世纪初”,也就是说,老自由主义大致兴盛于法国大革命时期。牛津大学前校长、大英图书馆前主席、历史学家克林·卢卡斯认为:我们关于传统与现代价值孰是孰非的判断都是源于文艺复兴和法国大革命。对文艺复兴的评价几乎无异议是正面的,但对法国大革命就不一定了。法国大革命固然突破不少旧束缚、建立不少新观念,但也带来法国近百年间歇式动乱,并不同程度地波及世界各国。英美都颇有一些人指责法国大革命是“乌托邦民主”、“极权主义民主”。德国人也不大认同法国大革命“自由、平等、博爱”的口号,而是提出“正义、义务、秩序”来取代。就是法国人自己,自19世纪末的第三共和国起,特别是戴高乐将军的第五共和国以来,也实质性地淡化了过度自由、激情革命的色彩。

  新自由主义者继续突出法国大革命“自由”理念,并将其推广到经济、政治、社会各方面。我国的新自由主义者不仅在经济上讲“政府不能干预市场”,而且在中央与地方关系上讲“中央权力放得不够”。他们的理念可以说基本有两点,一是要趋向联邦制甚至邦联制,二是要完全地方自治。

  《维基百科》对“联邦制”一词的解释是:“联邦制是由两个或两个以上的政治实体(共和国、州、邦)结合而成的一种国家结构形式。”“联邦制国家由各个联邦成员组成,各成员单位先于联邦国家存在。联邦成员国在联邦国家成立之前,是单独的享有主权的政治实体;加入联邦之后,虽然不再有完全独立的主权,但在联邦宪法规定的范围内,联邦成员的主权仍受到法律的保护,联邦成员有自己的宪法和法律。……”

  注意“先于”和“之前”这两个词。这两个词表明,联邦制是由若干原本“享有主权的政治实体”向中央集权单一制国家过渡的一种形式,而不是由中央集权单一制国家趋向分散的倒退。这不仅仅是某些词典字面上的解释,而更是历史事实,典型如美国、德国都是这样。

  孙中山在辛亥革命时是主张学习美国的。1911年11月1日发表“对外宣言”时,他明确宣示今后中国要建立“联邦共和政体”。

  但进入二十年代,也许是目睹了分裂内战的混乱局面,孙中山改了主意:“主张联省自治的人,表面上以为美国的地方基础有许多小邦,各邦联合,便能自治,便能富强;中国的地方基础也有许多行省,也应该可以自治,可以富强,殊不知美国在独立时候的情形究竟是怎么样。美国当独立之后为什么要联邦呢?是因为那十三邦向来完全分裂,不相统属,所以不能不联合起来。……中国的各省在历史上向来都是统一的,不是分裂的,不是不能统属的;而且统一之时就是治,不统一之时就是乱的。……美国的富强,是各邦统一的结果,不是各邦分裂的结果。中国原来既是统一的,便不应该把各省再来分开。”(《三民主义》,民权主义第四讲。)

  有些人曾讲:春秋战国时期那么多国,没有中央集权政府,还不是我国经济文化最繁荣时期?但这些人可能忘了:西周时代是封建领主制,周王室只是天下共主、“大宗”,而不是中央集权政府。春秋战国时期虽然周天子政令不管用了,但正是各诸侯国走向实质性融合集中的过程。西周初年号称“八百诸侯会盟津”,周武王灭商后,据说分封了一千七百多个诸侯国,到春秋初期还有一百四十多诸侯国,到战国时就成七大国了。从春秋时期管仲子产改革到战国时代各国变法,凡是加强中央集权、限制旧贵族领主权利的诸侯国就繁荣强盛,反之则走向衰落消亡。

  一些人还往往忽视或混淆的一件事情是:中央集权并不一定意味着专制独裁。我国自秦代后中央集权一直是主流状态,但无论是秦汉的三公九卿制还是隋唐宋的三省六部制,都含有制衡君主个人专制独裁的机制。自明太祖朱元璋废除了宰相制而直接管理六部后,明清两代可以说是君主个人专制独裁体制,但也保留有一定的封驳、廷议等传统。这些体制和传统都可以追溯至上古三代时期部落民主制的遗风。但在越来越浓厚的礼教思想及商韩思想氛围下,君主如果要破坏这种体制和传统,没有任何力量可以制止他。这是中国历史上中央集权制的利弊所在。

  如本文开头所讲,西方近代也是在实现中央集权制后,现代经济、政治、社会才发展起来的。研究者们发现,美国的中央权威也是在不断加强、而绝不是越来越弱的。自美国建国之初,就有以杰佛逊为代表的地方倾向和以汉密尔顿为代表的中央权威倾向。杰佛逊虽然在不少其它事情上是正确的,但至少在加强还是削弱联邦政府这点上并不正确。华盛顿在大多数情况下是支持汉密尔顿的,这也是美国联邦政府能够建立并不断加强的原因。1861-1865年的南北战争是美国中央和地方关系的分水岭,“内战将美国变成了一个真正具有统一主权、统一(政治)制度、统一政治原则、统一意识形态的国家,州的权威没有被完全取消,但被限制为从属于国家的权威。”内战后美国联邦政府权力的扩张也使各州加强了对地方的控制。有学者将美国地方自治机制的演进划分为三个时期:一是独立建国后到南北战争前各州政府对县、市统属的放任时期;二是南北战争后到20世纪开始州政府对地方事务的立法监督时期;三是20世纪开始至今州政府对地方政府的行政监督时期。(见王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》、李世安主编:《美国州宪法改革与州和地方政治体制发展》;转引自项焱:《美国地方自治实践对孙中山之影响及其限度》)

  现在,美国三级政府早已形成明确的财权、事权范围,想要“逾分”不大可能。美国中央财政收入与地方财政收入的比例是6:4,这比不少欧洲国家的比例还要低些,英国中央财政收入占总财政收入的70%以上,法国中央财政收入占80%左右。德国的中央财政收入我没有查到,但在全部税收收入的分配中,联邦得的比例约占50%,相当于各州(占37%)和地方(占13%)之和,另外联邦政府还有国企国资收入和各种收费,估计也占总财政收入的60-70%的样子。当然,中央财政资金有相当一部分还是要返还给地方的,但返还给哪、怎样返还,要由中央作“全国一盘棋”的考虑,不能由地方自行截流、自己说了算。

  曾经有一个时期,我们将放权视为改革,而将中央集权视为保守。1987年我国中央财政收入约占总财政收入的一半,1990年约为40%,1992年下降到危险的30%左右,出现了中央能力和权威下降、各地方自行其是、重复建设、市场割据等乱像。1994年实行分税制以后,中央财政收入占全部财政收入的比重有所上升,这几年约为50%左右。也就是说,从财力上讲,我国现在的中央权威还不如美国,更不如英法德。这种情况下还笼统讲“中央权力放得不够”,只能重现90年代初的乱像。

  从清末起,我国朝野上下就时兴讲“自治”。清末讲,袁世凯讲,北洋政府讲,孙中山讲,国民党政府讲,一些军阀讲,现在仍在讲。但实际效果如何呢?

  我国至晚从战国时起,在地方治理上就有“三老”的设置,在秦汉时更是形成制度。就是乡里推举年五十以上、有德行有威望者为“三老”,由官府任命,乡、县、郡三级均有设置。三老负责当地教化,沟通官府和百姓,同时也对官府起一定的监督制约作用。至晚自宋代起,我国地方上就逐渐形成了“官绅共治”的局面。本地的乡绅承担相当一部分当地治理的责任和义务,并通过与朝廷千丝万缕的联系对“官权”进行制衡;而异地任职的官员对当地某些横行乡里的豪绅、不法的地痞恶棍、不符合国家利益的地方主义倾向也有抑制作用。尽管效果不是这样理想,但大体说来还是维持了中央与地方的平衡。

  而“自治”意味着异地任职的“官权”全部消失,这就形成了“绅权”独大的局面。

  多数乡绅是好的,但并不尽然,不然就不会有“土豪劣绅”的称谓了。在“官权”消失后,良善士绅往往不是劣绅恶霸的对手,地痞恶棍也失去管束压制,往往形成黑社会壮大肆虐。有人会说:“民权”的一人一票会制约劣绅和黑社会。但这是脱离实际的梦呓。在现实生活中,如果没有足够的政府权威,“民权”的一人一票总是受“有势力”者操纵的。

  国民党政府曾于1928年颁布《县组织法》,正式启动“县自治”。几年实践后,陈立夫在1933年3月的国民党四届三中全会上总结说:“……结果自治之组织愈大,豪强之把持愈加,自治之耗费愈多,人民之负担愈重,名为自治,实乃自乱。”

  在各地军阀中,阎锡山最热衷于“村本政治”,多年致力于“村自治”实践。最后不能不承认:“村自治”使乡绅、豪强的权力实际上扩大了,对普通民众的伤害能力变得更合法了。

  我国现在推行“村民自治”已经有十几年了,有一些成功的例子,但也仍在讨论“存在问题与对策”、讨论“困境与反思”。一位前中央领导人在去年的一个报告中曾提到:“不少地方党政基层组织,被地方黑恶势力绑架和操控了。这对我们党的社会基础和群众基础建设都是很大的威胁。”近年来一些有关“小村官大贪腐”、“新土豪”的令人惊悚的报道不时见于报刊媒体。

  不仅我国情况是这样,世界不少国家和地区都在搞各种形式、各种程度的地方自治,具体情况也会有不同。有些地方可能不错,但也不时传出有些地方豪门、黑社会把持操纵的消息。

  单纯强调地方自治的另一个显而易见的弊病是地方主义乃至分离主义的加剧。

  早在1870年,德国首相俾斯麦在会见中国使团时说:“疆域辽阔、人口众多的(中华)帝国需要一个得到尊重、具有权威和力量的中央政府。”近些年对慈禧的评价也不再简单化,至少对其政治能力没有多少人否认。她在世时,还能维持住中央权威,十年新政还是有成效的;她去世前不久,各省普遍开立了咨议局。慈禧1908年去世后,清室继任者严重缺乏必要的威望和能力,举措一再失当,很快失去人心、控制不住局面了。1909年春夏之交,多次担任日本首相的伊藤博文发出预测,三年之内中国将爆发革命。伊藤博文认为,最为致命的是,中央政府过于衰落,其权威荡然无存,而各省咨议局被赋予了太大的权力,这些咨议局对地方督抚形成了巨大的牵制,进一步加剧了地方的离心倾向。结果不到三年就爆发了辛亥革命,各省宣布独立的多是咨议局首领。

  袁世凯就任大总统后,致力于加强中央权威、收回地方过大权力,得到大多数政治力量和大多数各省督军的支持。但袁坚持称帝毁了自己,也使中国再次陷入战乱。袁死后北洋政府本来也有可能重建中央权威,但其本身闹不团结,自己和自己打起来了。人们问:为什么日本现代化取得成功而中国沦为半殖民地?原因并不复杂:日本一直有一个基本能控制局面的中央政府,而中国自1910年代后几十年间没有能控制住局面的中央权威,国家分裂、内战不断。

  政治学普遍被接受的基本原理之一就是任何权力都需要制衡。完全地方自治带来的问题是:谁来制衡当地的豪民势力、黑社会势力和地方主义倾向?所以一些人心目中的“完全自治”其实是恢复领主制,是开历史倒车行为,如法国人曾惊呼的那样:“我们正走向领主共和国。”

  美国现在的中小城镇县市,相当普遍地流行着“议会+政务官”制度。据有研究者讲,这种制度从20世纪初就开始出现,因为当时具有党派色彩的“城市老板”把持市政,安插亲信,贪污腐败泛滥蔓延;作为对抗党派乱像的措施,“议会+政务官”制度为越来越多的地方政府所采用。这种制度大致情况是:当地选民选举当地议会和市长(或县长、镇长等),当选的市长(或县长、镇长等)只是兼职,每年只领取数千、最多一两万美元的津贴,主要职责是定期召开市政会议并出席一些礼仪活动。地方的实际政务由聘请的政务官负责,政务官的薪金每年可达三十几万。政务官一般是外地人,与本地的联系瓜葛越少越好;一般学习过与行政有关的专业,担任过行政官助理和若干部门的负责人,有足够的经历和能力。政务官有权提名包括公安局长在内的各部门主管,负责当地的日常政务、建设和发展。议会如果对政务官不满意,可以随时解聘,也可以随时罢免各部门官员。

  这种“议会+政务官”制度有几分像我国历史上“官绅共治”的现代版,似乎可以比较好地协调政权与民权、国家与地方的相互关系。

作者简介:

    艾畦,哲学博士,现居加拿大,从事写作与出版。近年出版著作主要有:英文版The Outline of Parapsychology (2008年初版,2010年再版), 中文版《儒学:孔孟之道还是周孔之道》(2011)等。


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