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杜人淮:美国国防科技工业军民一体化的政策选择 
作者:[杜人淮] 来源:[网友推荐] 2006-01-15

发布时间:2006-01-06 
 

内容提要:军民一体化,是当代国防科技工业发展的必然趋势。近年来,美国为推进国防科技工业军民一体化发展步伐,采取了一系列政策措施:确立军民一体化发展的三步策略,调整和优化国防科技工业结构,倡导改革传统国防采办方式,重视发挥政府的鼓励和引导作用,采用有效的军民一体化转轨模式。


军民一体化,是国防科技工业发展的必然趋势。自冷战结束以来,美国根据国际政治、经济、军事形势变化出现的新特点,对冷战时期建立起来的庞大国防科技工业基础采取了一系列重大调整和改革政策措施。其中一项重要措施就是大力推行军民一体化策略。本文根据近年来出版的文献资料,对美国国防科技工业军民一体化政策进行简要概括,以求教于国防科技工业理论与实际部门同仁。

一、确立军民一体化发展的三步策略

为了有计划和有步骤地推行国防科技工业军民一体化的发展,美国国会技术评价局在《军民一体化的潜力评估》中拟订了调整、改革和重组的三步发展策略。调整策略是进行一系列逐渐的变革,通过扩大对民用产品和劳务的使用,促进产业部门一级采办过程的一体化。这一策略只对公司(或厂所)一级的采办过程产生有限的影响,它是通往其后调整策略和重组策略的更为全面的军民一体化过程的第一步。实施这一策略所需的一些措施(如取消商业采购的成本与定价要求等)需由国会立法,其他一些措施(如取消不必要的军用规格与标准等),可由国防部采取而无需立法部门另外授权。在国防部能单独采取措施的情况下,为了保证成功,也需要国会的支持。调整策略包括三个组成部分:促进民品采购;发展和推广技术;提高投资效益和共享资源。

改革策略是建立在调整策略基础上的,它将采取更积极、更广泛的方法促进军民一体化。改革策略有三个支柱:进一步扩大民品采购;使研究与发展、制造、维修和服务一体化;把军民一体化的改革和做法尽可能用于军民分离的那部分国防科技工业基础。进一步扩大民品采购的关键是消除民品采购的各种限制条件。主要措施是:商业式采购;培养一支训练有素的采办队伍;修改现有的激励体制。新体制必须包括制订有关评定和奖励采办官员业绩的新措施。研究与发展、制造、维修和服务过程一体化旨在消除企业和厂所内部的重复、实现规模经济和把政府的采购置于商业活动上。把军民一体化的改革和做法尽可能用于军民分离的那部分国防科技工业基础,有助于那些从事发展、生产和维修高度专用、复杂和保密的军品和劳务的企业走向一体化。从事民品和军品生产的公司,可通过共用工人、管理部门、研究中心和其他资源,促进企业内部资源的转移。只从事国防业务的企业和政府组织,可通过各种联合科研项目、标准组织、共用试验设施等进行产业一级的技术转移。改革策略的实施,需要改变传统的采办原则,即改变国防部完全按军用规格和标准设计和采购军品的原则。采用的新系统规格和标准应强调采用民用部件和工艺进行设计。以便军品在民品厂而不是在军民分离的工厂进行制造或维修,并使军品的设计和制造能够采用更多的两用或多用技术。

在实施调整策略和改革策略的各种政策后,第三步策略就是重组策略。重组策略可使军民一体化达到更高水平,它不仅重新组织国防科技工业基础,而且将改变兵力结构和武器系统以便利用民用科技工业基础。重组策略包括政府和私营部门国防科技工业基础广泛地合理化和私有化,以及国防科技工业基础的所谓商业化。重组策略追求的是国防科技工业基础最大限度的合理化,目标是依赖私营部门的能力。国防部可以围绕私营企业而不是政府企业促进国防设施的合并。在极端的情况下,国防部可以同一家私营公司签订合同经办国防采购。正如单个武器系统可以利用民用的或一体化的组件、部件、工装或劳务进行设计一样,武装部队本身也可以充分利用民品和劳务进行组建。对军事本身的某些部分进行重新组织,可为提高军民一体化水平提供许多机会。一些比较适合军民一体化的新武器(如用工业界通常能提供使用的炮管发射的火箭炮,或用民航机机体为基础制造在防空区外发射空地导弹的轰炸机),能代替专门为军用设计的装备(如身管火炮或突防轰炸机)。

二、调整和优化国防科技工业结构

调整国防科技工业结构,主要是明确某个具体产业部门怎样从目前以国防经营活动为主发展到更具有两用性质的结构,即将工业中的军用部分和民用部分结合起来的结构。国防科技工业结构的调整,可依据不同的情况采取不同的政策。

1.根据国防科技工业产业部门特点的不同采取不同调整策略。美国国防生产领域大致包括完全军事专用、半军用和半民用、民用主导性三个代表性的产业部门。这三个代表性的产业部门各自具有一些不同的特点,因而在推进军民一体化的政策选择上有所区别。

现代科学技术的发展,已使完全军事专用产业部门的军民一体化生产完全成为可能。以坦克生产为例,制造坦克的生产方法,同其他重型金属设备如火车车厢之类的生产方法大多是相似的;新一代坦克所使用的复合材料装甲和陶瓷发动机的设计和制造工艺,同民用复合材料和陶瓷制品也十分相近。90年代以后,由于美国国防预算的削减迫使陆军不打算购买任何坦克,致使坦克厂生产能力大量过剩。针对上述情况,在促使坦克厂走向军民一体化工厂方面确立了以下思路:一是将政府经营的维修和供应基地的维修和改进工作,交给坦克厂经营,以降低坦克厂生产能力的闲置率和克服资源的重复配置所造成的浪费;二是逐步用柔性制造设备等先进生产工艺设备代替传统生产工艺设备,从而可以在同一生产线上既生产和加工民用产品和军用产品;三是政府取消当前存在的各种独特的采购和生产要求。

飞机产业是美国比较典型的半军用半民用的产业部门,长期以来被美国视为对经济发展和国家安全至关重要的产业部门。军用飞机业务越来越具有专用性质,这主要表现在独特的性能要求方面,如隐身和高机动性等,另外还有政府独特的办事方法所规定的硬性要求。作为军用飞机主承包商的洛克希德·马丁公司,专司军品业务,几乎不从事任何民用业务。即使在产品颇为相似而且是由同一家企业制造的情况下,他们也要在分离的厂房中生产。如波音公司为了防止国防部独特的办事方法所强加的负担影响它们的民品业务,将军用运输机和民用运输机分开经营。这样,美国的民用工业和国防部均不可能从潜在的协作中受益。为了促使这类产业走向军民一体化的道路,一方面,极力促成飞机厂商的联合兼并,使飞机业务能够相对集中,如洛克希德·马丁公司兼并诺思罗普·格鲁曼公司,波音公司兼并麦道公司;另一方面通过政府的支持促进军用与民用生产的协调一致,如由国防部提供资金,加强工厂的现代化改造,以求在同一工厂、同一生产线,甚至同一机床上,既制造军用飞机,又制造民用飞机的主要结构部件。

电子、劳务等为军民通用性较强的产业部门,这类部门的军民一体化发展相对来讲,在技术、市场开拓等方面所存在的障较少,主要障碍来自政府的特有的采办方式,即要求企业完全按不同于民用产品的要求来研制和生产军用产品,使企业不得不维持军用和民用两种生产能力,因此,美国政府为推动该产业的军民一体化,正在改变传统的军事采办方式,在军用产品的采购中尽可能地采用商用标准和惯例。

2.根据国防供应商层次的不同采取不同的调整策略。国防供应商在国防合同及在国防产品生产中扮演着不同的角色。在国防合同中,有的扮演主承包商的角色,有的扮演分包商角色;在国防产品生产中,有的主要从事武器系统的集成或总装业务,而有的主要从事分系统(部件)的生产业务。在军民一体化方面,美国针对不同层次国防供应商采取了不同的结构调整策略。

主承包商一级主要从事军用品的总装业务和分系统生产业务。就军品的总装业务而言,由于军品的专用性较强,需要一定专用性资产,在同一工厂和同一总装线上进行军民一体化生产和经营有一定的困难。为了促进国防科技工业整体上的军民一体化程度,主要采取重组方式,通过收购、兼并、联合等使防务业务集中在少数几个主承包商手中,甚至由某个主承包商对某些军品进行垄断经营。如洛克希德·马丁公司以91亿美元兼并了洛拉尔公司的防务业务,波音公司以133亿美元的价格收购了麦道公司的军用飞机业务,雷声公司以95亿美元的价格兼并休斯飞机公司的防务业务。这些公司一般专司自己的核心业务,而将非核心业务出售给其它国防供应商,如通用动力公司将导弹业务出售给休斯公司,将飞机、航天发射器业务出售给洛克希德·马丁公司。通过兼并重组,使防务业务集中于少数几家主承包商,是更多的企业和工厂转变成两用的或民用的单位,不仅可以提高专用性国防资源的利用率,而且可以集中更多的资源进行民用和军民两用生产。

对于主承包商的军品分系统(部件)生产厂(分公司),或低层次国防承包商(部件)来讲,最明显地存在着军用市场和民用市场两方面产品和工艺技术上的相似性。因此,如果能消除现有军民一体化障碍,就可望这一层次厂商向军民两用过渡。其中,比较有效的途径是开展多种经营或军转民工作,实现军民一体化的发展。如,威斯汀豪斯公司军用电子系统分公司转向开发家用和商业安全装置、机场和气象雷达、航空线储备系统、邮件分类设备、大规模运输和民用船队跟踪系统和电器汽车动力系统;休斯飞机公司目前为客机生产航空电子设备和电视系统,还设计电车动力系统、先进的汽车电话和电器汽车动力系统;TRW公司的航天与防务分公司研制空中交通管制系统、机场安全设备和为国内税收局开发税收处理设备,并为能源部寻求处理核废料办法;洛克希德·马丁公司为洛杉矶市研制停车收费设备,承担销毁核武器工作,制造民用飞机部件和为美国邮电局制造邮件分类系统等。

三、倡导改革传统国防采办方式

传统的国防采办方式,是通过政府制定各种特殊的规范、标准、法律、采购办法和会计制度等,往往独立于商业惯例以外的一种特殊采办方式。它强调的是军品及军品生产技术和工艺的特殊性,目的是为了保障军品技术的领先地位,但代价是军民分离、资源重叠。为此,美国政府正倡导对国防采办方式进行一定的调整和改革。

1.对国防部与国防产品供应商之间关系进行适当调整。美国国防部在签订国防采办合同方面的传统做法是,由五角大楼与大型武器生产商直接签订合同,然后指示它们选择零部件和材料供应商充当转包商。这样就形成了两个层次的合同关系,即国防部与主承包商的合同关系,国防部为主承包商规定具体的防务要求;主承包商与分包商合同关系,主承包商将国防专用法规下传给分包商。在这样一种合同关系中,由主承包商确定武器装备零部件的需求,实际上确保研制生产的零部件将是国防所特有的,对于民用部门来讲,从事军用零部件的研制生产不会引起多大的兴趣,最后武器装备零部件的研制和生产,只能由传统的国防专用零部件生产商来供应。这不仅武器装备最终产品生产商成了纯军用产品供应商,而且武器装备零部件这样的低层次产品生产商也成了纯军用零部件的供应商。显然这不利于国防科技工业军民一体化的发展。为此,美国政府界的一些人士要求对签订国防采办合同的一些传统做法进行改革,适当调整国防合同关系。基本设想是,由国防部与主承包商签订重大武器系统合同,国防部与主承包商共同承担风险,取消对主承包商的一些独特的防务要求,鼓励主承包商在重大武器系统研制生产中大量使用低成本的军民两用零部件,禁止主承包商把国防专用法规下传给分包商。同时由国防部对民用部件供应商签订资助合同,资助民用部门研制和生产低成本的军民两用部件,并要求接受国防部资助的民用部件供应商将合同转包给军工企业。这样,低层次的产品供应商,无论过去是军用部件还是民用部件供应商,几乎都可以开发出既能满足军事需求又能满足民用需求的产品。如诺思罗普公司和LTV公司通过转包方式转产相同的航空航天产品。

2.在国防采办过程中采用必要的商用惯例、规范和标准。在传统国防采办过程中,国防承包商是由一系列联邦采办法规控制的,并严格按照国防惯例、规范和标准组织武器装备的研究、发展和生产。军品与民品的研究、发展和生产只能在分离的状态下进行,并在不同的工厂,采用不同的设备组织生产。为了促进国防科技工业的军民一体化发展,必须从一开始就要免除国防部的一些常用规定,并采取商业惯例、规范和标准。在国防采办过程中采用必要的商业惯例、规范和标准,把研制低成本武器放到与研制高性能武器同样重要的优先地位,这不仅有利于国防科技工业的“军转民”和民用工业的“民转军”,而且还使国防部从大批量商品生产而产生的低成本和高质量中得到好处。例如,由美国国防部高级研究计划局经管的毫米波微波集成电路(MIMIC)计划,不是把国防上历来要求的最佳性能作为唯一设计标准,而是同等强调低成本和高可靠性,因而在国防部部署这种装置之前,该集成电路就被汽车工业用于防撞和事故监测装置。由于这种集成电路在民用市场有很大的需求量,其供应商——休斯公司和迪尔科公司合资经营的一家企业,便按照两用要求重新设计了生产过程,把成本从每件8000美元降至200美元,强调的是产品最佳性能。美国国防部估计,修改国防采办法律容许实行军民一体化以及更多地采用两用产品、技术和工业操作规程,每年可节省大约300亿美元国防开支。

四、重视发挥政府的鼓励和引导作用

国防科技工业的性质和特点,有利于发挥政府在推进军民一体化上的作用。为推动国防科技工业的军民一体化,美国非常重视发挥政府的鼓励和引导作用。

1.直接干预军工企业的重组和兼并,有效地压缩国防专用企业规模。国防专用企业是实行军民一体化较困难的企业。如果这类国防专用企业规模越大,整个国防科技工业的军民一体化难度就越大。为了促进国防科技工业的军民一体化发展,就必须有效地压缩国防专用企业规模。由于武器系统的分系统和零部件可以是两用的,因而保留的国防专用工厂大部分是一些大型武器系统的最后总装厂。当这些大型武器系统的总装厂逐步集中于少数国防主承包商手中时,脱离国防专用产品业务的工厂就可以更多地从事军民两用业务。而这一过程主要是通过军工企业的重组和兼并来实现的。以往美国政府对军工企业的重组和兼并主要是通过发动、鼓励、引导以及大量的幕后活动进行管理的。如今则直接插手促成军工企业的兼并。如为促成诺思罗普·格鲁曼公司与洛克希德·马丁公司合并,美国政府先是宣布停止购买B-2隐性战略轰炸机,使生产该飞机的诺思罗普·格鲁曼公司面临生存危机,之后在政府的极力撮合下,不得不同意被洛克希德·马丁公司吞并。政府的直接干预加速了美国国防科技工业的集中化程度,经过国防科技工业的重组,目前美国只剩三家巨型公司。他们是波音公司、雷声公司和洛克希德·马丁公司,对军队建设最重要的航空航天、导弹、电子等方面产品多数集中在这三家公司。通过国防科技工业的重组,国防专用企业(工厂)得到了大规模的压缩。据1998年6月15日美国《国防采办报告》透露,1990年以来,被美国国防部确定为对国家安全具有重要意义的12个国防行业中有10个行业的大型国防合同商数目大大下降。其中战术导弹制造商数目由13家减为4家。固定翼飞机制造商由 8家减为3家,一次性使用运载火箭制造商由6家减为2家,履带战斗车辆、战略导弹和鱼雷制造商分别由3家减为2家,旋翼飞机由14家减为3家。另据美国国会总审计署1998年5月发表的一份报告透露,1990年以来,美国国防科技工业关键领域供应商的数量减少了2/3。

2.扩大政府对军民两用项目开发资助力度,促进企业军民一体化发展。为了促进国防科技工业的军民一体化发展,美国政府还制定和实施一系列促使军用和民用相协调发展的国防产业政策,并为企业军民两用项目的发展提供必要的资助。历史上,美国政府曾在某些方面为促成军用和民用相协调发展起了非常重要作用,比较典型的是飞机关键系统——喷气发动机的研制生产。通用电气和普拉特·惠特尼公司,是军品和民品市场上两家最主要的喷气发动机供应商,为确立美国飞机和喷气发动机商务的领先地位,美国政府鼓励和资助供应商将军用和民用喷气发动机联系起来进行研究,从而促成了军用和民用飞机的协调发展。为了促进国防科技工业军民一体化发展,近年来美国政府把关注的焦点集中在民用科研、两用科研、技术转让和合作项目四个领域,并指定和实施了相应的计划。新修订的《国防生产法》,已将政策重点转向两用型军事和经济计划。国会也开始增加了两用科研的经费预算。1993年,克林顿总统责成政府在1994——1997年的经费预算中为“国防转轨”计划拨出203亿美元资金(仅1997年就高达53亿美元)。这些资金大多通过劳工部、商务部和国防部拨出。为协调该计划,美国政府设立了一个部际组织,该组织由国防部和新的国家经济委员会联合主持,这项计划的总经费由200亿美元,其中,40亿用于下岗的军职人员和文职职员的再培训;10亿美元资助受防务削减的团体;50亿美元用于推动两用技术的开发;100亿美元用于推动有助于新兴企业摆脱对防务资金依赖的新兴民用技术发展。

五、采用有效的军民一体化转轨模式

国防科技工业转向军民一体化方向转轨,一般采取两种方式,一是努力增加新产品和扩大其现有商业领域的新市场,即开展多种经营,二是将国防科技工业的生产从军事装备和军品市场转向民用领域,即军转民。这两种方式各自可选择不同的模式。

1.国防科技工业的多种经营。国防科技工业在多种经营方面可选择的模式主要有:收购或合并另一个产品领域或市场;转变业务特点(如由政府的直接供应商转变为某生产企业的转包商);在公司内部建立独立的机构以开展新业务(如建立一个脱离主要军品业务而从事民品的开发和生产的独立实体);利用现有人力和设备在现有业务部门中引进新产品。历史上,美国国防科技工业在开展多种经营方面时,尽管失败率很高,但仍然有不少使国防科技工业多种经营取得许多成功的方法,例如:通过提供新投资促进内部增长;拓宽新的业务领域;通过重新部署现有资源促进内部增长。通过对开展多种经营的成功企业和落后企业进行比较发现,成功的企业实现商业化的新产品和新工艺的数量是对手的两三倍,并且以两倍于对手的产品和地理市场展开竞争。

为了使国防科技工业成功地开展多种经营,美国国防科技工业界认为应当注意以下几个方面:一是不应将多个民品产品目标与某一单项军品联系起来。通过开展多种经营,实现国防科技工业的军民一体化,最好是在同一工厂,利用原有的人员和设备同时设计和制造军品和民品。然而,企业在开展多种经营中所经营的产品,和原有的军品之间可能有较密切的联系,也可能与原有的军品联系不大。因此,企业确定的多个民品目标,就不能简单地和某一单项军品相联系,而必须从具体的军品和民品方面进行思考。由于军品生产人员和生产设备具有一定的专用性,通过向军品补充某些新的民用能力并不能实现两用途径,因此常常需要企业在继续以军品生产同时,通过增加人员和设备来拓展民用领域。二是企业的多种经营要尽可能地发挥军品和民品设计和制造上通用或类似的劳动技能和设备功能。国防科技工业部门生产能力,有专用性的,也有通用性的。企业的通用性技能和设备通常被看成是多种经营的“核心能力”,当企业使用现有核心能力时,多种经营就最可能获得成功。如卡曼公司成功地将其直升机防震技术的核心能力运用于吉他生产,使其高质量的吉他在市场上享有很高的声誉。三是在全面确定产品性能特点方面打破依赖购买商的传统。国防科技工业部门传统意义上的购买商为政府(军方),政府出于安全的考虑,关心的是产品的最佳性能(可靠性、稳定性等)。由于产品性能与产品成本之间存在正相关关系,因而国防科技工业部门的产品通常太昂贵,而且研制的时间太长,产品种类太有限,市场销售开拓不够,并且缺乏售后服务。这显然不利于企业多种经营的开展。为了使企业更好地开展多种经营,国防科技工业部门在全面确定产品性能方面,不仅要考虑政府的特殊需要,还需要考虑民用市场的需要。

2.国防科技工业的军转民。这里的军转民通常特指军事装备等军品的生产设备和人员向民用生产领域转移。国防科技工业的军转民模式比较典型的主要有“卢卡斯模式”和市场牵引模式。“卢卡斯模式” 最早是由英国卢卡斯航空航天公司采用的一种模式,一般先由职工小组确定公司理想的发展方向(通常向“社会需要的”产品和市场发展),然后由政府制定整个工厂的转产计划。从美国国防科技工业的军转民情况来看,采用“卢卡斯模式”的实际成功例证不多,而以相关的不断增长的市场为依据的市场牵引模式,是一种更加成功的模式。因为在“市场牵引”模式下,当某些民用市场有利可图时,企业会主动地转向这些市场,并在这些市场谋求发展,从而最大限度地克服军转民的盲目性。

尽管美国国防科技工业军转民多数采取了“市场牵引”模式,但从军转民的实际效果来看,由于防务领域与民用领域存在着巨大差异,以军品为主的企业在军转民方面的成功率往往较低。通常成功率约为20%,近年来上升到35%,有时对那些从紧密的多种经营向民用领域发展军工企业也能达到60%-70%。造成国防科技工业部门军转民成功率低的原因较多,其中包括:企业经常不了解它们将开展的各项民用业务;企业开发的民用产品有时技术含量太高,因而对于消费者市场来讲成本太高;或者企业缺乏有效的民品销售渠道,以及对民品市场缺乏了解。但美国国防科技工业界普遍认为,防务领域和民用领域文化观念上的巨大差异,是造成国防科技工业部门不熟悉民品市场,从而导致军转民成功率低的主要原因。如20世纪70年代美国直升机制造商波音—维托尔公司在开发大型运输车,以及军品承包商罗尔公司在开发地铁车项目中失败的主要原因,就是对民用市场的不熟悉。不熟悉民品市场的直接后果是,国防科技工业部门开发的民用项目和产品不能有效地满足民品消费者的要求。而且不成功的民用项目开发还将使企业付出昂贵的代价。如1983—1985年,格鲁曼公司在非航空航天的民用项目开发中损失了1500万美元;1983年麦克唐纳·道格拉斯公司花6900万美元购买了计算机共用业务部,在1989年损失3.3亿美元之后,又停止了商业信息分部业务。因此,实现文化观念的转变是国防科技工业军转民获得成功的关键,甚至可以看成是国防科技工业军转民成功的一大秘诀。文化观念的转变,可以使国防科技工业部门的管理人员、科技人员和生产人员在熟悉军品和军品市场的同时,能够更好地了解和掌握民品及民品市场,从而较容易使国防科技工业部门从军品生产成功地转向民品生产。

参考文献:

1.美国国会评价局:《军民一体化的潜力评估》(中文版),中国国防科技信息中心,1995年。

2.雅克·甘斯勒(美):《美国国防工业转轨》(中文版),张连超等译,国防工业出版社,1998年1月版。

                       

 

 


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