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孙文学:《管子》财政调控思想 
作者:[孙文学] 来源:[《财经问题研究》2009年1月] 2009-07-20

摘要:周厉王发动中国自国家产生以来的第一次政治改革,虽然这次改革没有成功,但却激励了后世的政治改革。后世的改革又催生了诸多新的不平衡,为了解决这些新的矛盾,《管子》提出了运用财政工具加以调控的思想。本文论述了《管子》运用财政工具调控国民经济的原理,具体包括调控的目的、基础、原则等,阐述了运用财政工具调控国民经济的方向、范围、工具,以及调控方式等。

 财政调控是指国家(或者地区、部门)的决策者运用财政机制调节、控制政治、经济运行的方法、手段。完美的财政调控,实际上是利用财政杠杆驾驭政治、经济的艺术。自国家产生以来,财政调控这门艺术就已经伴随财政的产生而产生了。但在先秦时期,论述财政调控最完整、最系统的著述,则非《管子》莫属。

《管子》一书讨论财政调控问题的篇章,所在多有,而《管子·轻重》篇则是集中研究财政调控艺术的篇章。许多人认为《管子·轻重》是西汉时期的人所撰,但司马迁著《史记》时,曾指出:“读管氏《牧民》、《山高》、《乘马》、《轻重》、《九府》,……至其书世多有之”①。可见,《管子·轻重》篇在司马迁著《史记》之时已经成书,并且广为流传。

“厉始革典”②失败之后,各诸侯国也相继进行了改革。例如齐国的“相地衰征”,晋国的“作爰田”、“作州兵”,鲁国的“初税亩”、“作丘甲”、“用田赋”,楚国的“量入修赋”,郑国的“为田洫”、“作丘赋”等。这些改革虽然不同程度地促进了社会的进步和发展,但也出现了诸多新的不平衡。如何调节这些不平衡又成为当时不能不解决的问题。《管子》财政调控思想就是在这种复杂的环境下,在处理各种关系的实践中发展和成熟起来的。

《管子·轻重》篇对国家财政调控的原理、调控的基础、目的、作用、方向和方法等,都做了细腻的论述。其中国家的财政实力是国家对经济、政治进行调控的基础,而以人为本、尊重人的意愿则是财政调控的出发点和归宿。

国家对国民经济进行调控,就是要调节人民的利益关系,实现国家的大治。《管子》指出:“凡将为国,不通于轻重,不可为笼以守民;不能调通民利,不可以语制为大治。”③就是说,将治国,不懂得调控的方法,就不能调节国民经济以凝聚人民;不能够调节百姓的利益关系,就不能讲求法制以实现国家大治。这里所说的“轻重”就是国家对社会经济的调控,“调通民利”就是调节人民之间的利益关系,使人民之间的贫富差距不致过分悬殊。 《管子》指出:“凡轻重之大利,以重射轻,以贱泄平。万物之满虚随财,准平而不变,衡绝则重见”。就是说,国家要根据物资的余缺,随着季节的不同而及时平抑物价,避免物价的或高或低。通过这种调控最终要达到如下的效果:“使万室之都必有万钟之藏,藏繦千万;使千室之都必有千钟之藏,藏繦百万。春以奉耕,夏以奉芸。耒耜械器,种镶粮食,毕取赡于君。故大贾蓄家不得豪夺吾民矣。然则何?君养其本谨也。春赋以敛缯帛,夏贷以收秋实,是故民无废事而国无失利也”。即君主运用财政手段进行调控后,不论人口少的都邑,还是人口多的都邑都储藏有与之相应的粮食和钱币,并以这些粮食和钱币贷给农民,以保证农民春耕、夏锄之用,从而既避免富商大贾对百姓的巧取豪夺,国家也不会使财利流失于私商。

国家对经济的调控,说到底是国家运用财政机制对国民经济的调控,这就要求国家必须有雄厚的财政储备。没有强大的财政储备,就无法进行调控。所以《管子》在《国蓄》的开篇就指出:“国有十年之蓄,而民不足于食,皆以其技能望君之禄也;君有山海之金,而民不足于用,是皆以其事业交接于君上也。故人君挟其食,守其用,据有余而制不足,故民无不累于上也。五谷食米,民之司命也;黄金刀币,民之通施也。故善者执其通施以御其司命,故民力可得而尽也”①。十分明显,只有当国家有了十年的粮食储备时,才能解决人民的用粮不足问题,才能解决百官的俸禄问题;只有控制了山海等自然资源时,才能满足人民的需要;也才能进行宏观调控。可见,加强国家的粮食储备、货币储备、控制山海等自然资源是何等重要。因为“非有积蓄,不可以用人;非有积财,无以劝下”②。

国家的调控工具是物资、货币,但最终都体现为人与人的关系,都落实到具体的人。所以,在管仲为齐国理财的四十余年中,始终突出人的作用,强调“以人为本”,他指出:“夫霸王之所始也,以人为本,本理则国固,本乱则国危”③,并从人的个性出发,制定理财的各项政策、措施和制度。他还指出:“政之所兴,在顺民心;政之所废,在逆民心”④。从这些论述中,我们不难看出,管仲在处理国家大事的时候,总是从人的本性出发,尊重百姓的意愿,合民心,顺民意。无论是在财政收支方面,还是在财政管理方面,都体现了这一原则。在国家的调控方面也体现了这一原则。《管子》指出:“民予则喜,夺则怒,民情皆然。先王知其然,故见予之形,不见夺之理。故民爱可洽于上也。租籍者,所以强求也;租税者,所虑而请也。王霸之君去其所以强求,废其所虑而请,故天下乐从也”⑤。一般百姓的心理都是给予则高兴,夺之则恼怒,而国家处理政事又不能不向百姓取得财政收入。那么,如何既能取得国家所需要的这部分财政收入,又能顺应百姓的心理呢?最好的办法就是在给予人民利益的时候,要使人民能够察觉得到;在夺取人民利益的时候,要使人民感觉不到。这样,人民与君主(国家)的感情就融洽了。“租籍”是对人民强制性的征收,百姓对此十分反感,所以最好不采取这种形式取得财政收入;而“租税”这种征收方式,是经过谋划而取得财政收入的方式,这种征税的方式百姓不易觉察。因而成就王霸之业的君主,应该去掉强制性的征收方式,实行经过谋划而索取的征收方式。这里所说的“租税”不是我们通常说的那种“赋税”,而是指运用轻重之策以获得各种专卖事业的收入。此外,《管子》认为征收赋税的负作用太大,他指出:“以室庑籍,谓之毁成;以六畜籍,谓之止生;以田亩籍,谓之禁耕;以正人籍,谓之离情;以正户籍,谓之养赢”。如果征收房屋税,就等于告诉人们拆毁现成的房屋;如果征收六畜税,就等于限制六畜的繁育;如果征收田亩税,就等于不让人们进行农业生产;如果按人丁收税,就等于让人们隐瞒家庭的实际情;如果按户征税,就等于鼓励大户家庭(包括避籍浮浪之人)。况且,由于“令有缓急”,又给富商大贾剥夺人民造成可乘之机,“今人君籍求于民,令曰十日而具,则财物之贾什去一;令曰八日而具,则财物之贾什去二;令曰五日而具,则财物之贾什去半;朝令而夕具,则财物之贾什去九”①。这对人民的伤害,实在是太大了。而实行调控方式,可能取得比赋税征收大得多的财政收入,但对百姓的影响却不大。这种运用调控取得财政收入的方式虽然具有很大的隐蔽性和欺骗性,但却符合百姓的心理,容易为百姓所接受。因而,这也是管仲之所以津津乐道于国家调控的重要原因。


《管子》对物价的调控,论述得颇多,也十分周密。此处不能尽叙,只择其要者。

(一)《管子》论述了对物价进行调控的理论依据

他指出:“岁有凶穣,故谷有贵贱。令有缓急,故物有轻重。然而人君不能治,故使蓄贾游市,乘民之不给,百倍其本。”因为“谷有贵贱”、“物有轻重”,所以需要国家运用财政手段加以平抑,否则就会使富商大贾乘年成不好、粮价上涨、人民生活困难之机,盘剥人民,以获取高额利润。同时,还能够打击不法商贾囤积居奇。他觉察到按人口对粮食的消费数量和每亩粮食的产量计征,百姓原本不至于遭受饥饿,然而百姓却有“饥饿不食者”;国家每年铸钱造币,原本可以满足人民的需要,但却“人事不及、用不足者”。这是因为“谷有所藏”、“利有所并藏”。就是说,这些粮食和钱币被富商大贾囤居起来了。在这种情况下,“人君非能散积聚,钧羡不足,分并财利而调民事也,则君虽强本趣耕,而自为铸币而无已,乃今使民下相役耳。恶能以为治乎”。作为君主,如不能将囤积的粮食分散给人民,以均有余补不足,分散兼并的财利,调节人民的费用,即使加强农业,督促生产,即使自己在那里无休止地铸造货币,也只能造成人民互相奴役而已,怎能算是国家的大治呢?换言之,就是要求君主(国家)借助财政工具,平抑物价,均平贫富。

(二)《管子》对国内不同地区粮价的高低提出了调控的办法

当时,齐国西部发生了水灾,粮食价格上涨,而东部粮食丰收,所以佣工贵而粮食价格便宜。西部的粮价每鏂是二十钱,东部的粮价每鏂只有二钱。在这种情况下如何平衡东、西部的粮食价格和佣工的价格?管子出了个主意:“令籍人三十泉,得以五谷菽粟决其籍。若此,则齐西出三斗而决其籍,齐东出三釜而决其籍。然则釜十之粟皆实于仓廪。西之民饥者得食,寒者得衣;无本者予之陈,无种者予之新。若此,则东西之相被,远近之准平矣”②。即用征收货币税而折成粮食缴纳的办法去平衡二地的粮食价格。当时规定每人征收现钱三十钱,但要求折成粮食缴纳。西部粮食价格高,每鏂二十钱,一鏂二斗,则每斗十钱,这样西部三斗即可完纳税款。而东部粮食价格便宜,每鏂二钱每斗只有一钱,要完纳税款需要三十斗粮食,即三釜粮食(十斗为一釜,三十斗即三釜)。这样一来,一釜仅卖十钱(即每斗一钱)的齐国东部的粮食就全都进入国家粮仓了。国家再以东部所纳之税赈济西部,这样既提高了东部地区的粮食价格、降低了佣工的价格,使之与西部地区的粮食价格和佣工的价格大体持平,又使西部百姓的困难得到了解决。这就是以征收货币税而折成粮食缴纳的手段调控国内各地粮食价格,使各地的粮食价格和佣工的价格得到均衡的政策。这里,作者告诉我们调控物价可有多种手段,但要具体情况具体分析,此处则根据东、西部粮食价格差距较大的情况,而采用征收货币税并折成粮食缴纳的手段,同样收到了调控的效果。

此外,《管子》还注意调控丰年与歉年的粮食价格。粮食丰收之年,粮食价格过低,第二年人们就不种粮食了,致使粮食的产量降低,粮价便急剧上涨,民不足用。为了解决这种矛盾,当丰年粮价便宜,或物价下跌时,君主(国家)应该高于市价收购粮食;歉年粮价上涨,或其它物价上涨时,君主(国家)应该低于市价售出粮食。这样君主不但有十倍的盈利,而且可以使物资、财货的价格无论是丰年,还是歉年,都能保持均衡①。

(三)《管子》论述了不同国家之间也要进行物价调控的问题

《管子》认为,不仅国内的物价要进行调控,而且对国际间的物价也要进行调控。 《管子》这一观点在当时说来,是非常新颖、非常超前的,即使在今天,也有许多值得研究和借鉴之处。《管子》认为,癸度每到一个国家,一定要从四面八方调查该国的物价情况。“天下高,亦高”。就是说天下各国的物价高,我国的物价也应随之而高。如果“天下高我独下,必失其国于天下”。各国物价高而我国独低,我国必然被天下各国所吞掉。作者没有阐述其中的道理,但是他接着讲述了一个故事:莱国产紫色精美的绢,价格很便宜。周国的人也喜欢这种精美的绢,但价格很贵,是莱国的十倍。周国商人知道莱国这种绢的价格低廉之后,就大规模地收购莱国的这种绢。莱国商人不知周国商人抢购这种绢对莱国的弊害,反而帮助周国的商人收集这种绢。其结果是,周人用一些票据抵押给莱国商人,而将这种精美的绢控制在自己手中。当莱国这种精美的绢被周国商人抢购一空之后,莱国商人握有的只是相当于货币的一堆票据,可失掉的却是这种精美的绢。当时的社会,商品经济还不发达,只有掌握大量的实物,才称得上富裕。而失掉这些实物,就说明这个国家财政空虚了,只掌握票据是毫无用途的。莱国失去这些精美的绢,就等于莱国的经济操控在周人之手,也就相当于莱国被周国吞并了。这种周人利用外贸来控制莱国经济的策略,就叫作国际间的贸易权衡战略。这段文字虽然不多,但却阐述了一个发人深省的道理,这就是:价格是国际贸易中的锐利武器,切不可等闲视之。

在进行物价调控的同时,《管子》也十分注重调控社会不同阶层的利益关系。

(一)调控贫富差距

在平抑粮价的问题中,涉及到了通过平抑粮价以均贫富的问题,此处所说的调节贫富差距,是指由于人们智力的不同而导致的贫富不均的问题。这种矛盾,也应由国家运用财政工具加以调控。他指出:人的智力是有差别的,“分地若一,强者能守;分财若一,智者能收。智者有什倍人之功,愚者有不赓本之事”。就是说,分给的土地相同,而有的人能守得住,有的人守不住;分给的财物相同,而有的人能保值增值,甚至获得十倍百倍的利润,有的人却连本钱都赔光了,更不要说利润。这种由于人们智力的差别而产生的贫富差距,如果“人君不能调,故民有相百倍之生也”。面对这种情况,如果人君不能及时调控,民间财产就会出现百倍的差距。“夫民富则不可以禄使也,贫则不可以罚威也。法令之不行,万民之不治,贫富之不齐也”。人太富了,利禄就驱使不动;太穷了,刑罚就威慑不住。法令不能贯彻,万民就不能治理,这是由于社会上贫富不均的缘故。所以,对因智力不同而产生的贫富差距,国家也不能坐视不管。因为过于富有,或过于贫穷,对国家都是不利的。那么如何调控贫富差距?第一,运用户籍、土地册了解贫富差别的状况,“户籍田结者,所以知贫富之不訾也。故善者必先知其田,乃知其人,田备然后民可足也”②。户籍和田册就是用来了解贫富差距的。所以,善于治理国家的人,一定要先知道田地的情况,然后再知道人的情况。土地够用,人民生活就可以富起来。通过户籍和土地册籍的管理,使国家掌握了百姓的户口和土地情况。这不仅可以防止百姓的流失,而且可以根据户籍情况、土地数量和质量、常年收入情况等,大体掌握每户的贫富情况,再依据贫富情况进行征税,从而控制贫富差距。第二,建立财政周转金,即“盐铁之筴,足以立轨官”③,以盐铁专卖的收入足够建立财政周转金。这种周转金的作用,一是根据百姓不同季节的需要,贷工具、器物给贫困百姓,支持百姓进行农业生产。如春天播种百谷之时,就准备好春天的夹衣、夏天的单衣、竿子、篮子、绳子、青箕、口袋、筐子、竹盒、捆绳等物品,凡无钱的农家都可以租借这些工具器物。耕种结束之后,则令其将所借之械器、公衣及种饟、粮食,作价归偿而销毁其年初借用器具时所立之券契。二是贷款给贫困百姓。这种贷款包括黄金与钱币二种,以钱币辅助黄。大户用金,小户用币,按贫富分别调度。三是免除田赋,征收山林资源税。《管子》规定:“去其田赋,以租其山。巨家重葬其亲者,服重租。小家菲葬其亲者,服小租。巨家美修其宫室者,服重租。小家陋为室庐者,服小租”①。富户厚葬者税负重,小户薄葬者税负轻;富户建筑奢华的房屋税负重,贫户盖简陋的房屋税负轻。除此而外,对特殊困难户还实行“九惠”②的社会保障制度;对因灾荒而贫困的百姓,国家实行以工代赈制度,“以平国筴”③;提倡富人消费,贫人为佣,即“富人靡之,贫者为之”④,以解决贫困百姓的生活问题。

(二)调控农商的利益关系,即推行重农抑商政策

《管子》认识到,富商大贾是国民经济发展的产物,“万乘之国必有万金之贾,千乘之国必有千金之贾”。而产生富商大贾的原因,多半是因为国家的财利被他们所侵夺之故,以致“国多失利”。而“国多失利”的后果则是“臣不尽其忠,士不尽其死矣”。对此,国家就应该通过粮食专卖、盐铁专卖等手段,垄断自然资源,将被富商大贾侵夺的财利,重新收回到国家手里。即如管仲所说:“春以奉耕,夏以奉芸。耒耜械器钟穣粮食毕取赡于君。故大贾蓄家不得豪夺吾民矣。然则何?君养其本谨也。春赋以敛缯帛,夏贷以收秋实。是故民无废事,而国无失利也”⑤。当时,国家在不同的季节,都要根据季节的需要而征收不同品种的赋税。百姓为了及时缴纳该品种的赋税,往往要低价卖掉与征税品种无关的财物。商人则利用这个机会压低价格收购这些财物,从中盘剥百姓,以获厚利,致使百姓不胜其苦。于是《管子》提出了在不同季节对不同的物资实行国家专营收购的办法,以避免百姓受商人的掠夺。国家把百姓要低价卖出的物资掌握起来以后,富商蓄贾就无法施其故技了,从而保证了国家的需要,又避免百姓受到商人的盘剥,同时也减少了商人的利益,起到了重农抑商的作用。除了运用专卖的办法抑制商人以外,国家还要用“号令”抑制商人。 《管子》指出:“今为末作奇巧者,一日作而五日食,农夫终岁之作,不足以自食也。然则民舍本事而事末作。舍本事而事末作,则田荒而国贫矣”。只有“禁末作,止奇巧,而利农事”,才能富国强兵。所以“凡为国之急者,必先禁末作文巧;末作文巧禁,则民无所游食;民无所游食,则必事农;民事农,则田垦;田垦,则粟多;粟多,则国富;国富者,兵强;兵强者,战胜;战胜者,地广”⑥。这里所说的“末作奇巧”,就是指商业和手工业,而“禁”就是国家发出的“号令”,即“禁令”。


在《管子》看来,国家财政是国家调控经济运行的基础,所以增强财政实力是十分重要的。那么如何充实国家财政实力呢?《管子》主张采用寓税于价的方式取得财政收入,其中包括实行专卖、贷款取息和运用轻重政策,“敛积之以轻,散行之以重”,这样国家就不必征收赋税,也能保证国家的用度。此外,还采取“内守国财,而外因天下”的办法以增强国家财政的实力。

(一)实行“官山海”政策,寓税于价,通过盐铁专卖以取得财政收入

《管子》认为,无论是征收房屋税、林木税,还是征收牲畜税、人头税,都不是好办法,而要想增加财政收入,“唯官山海为可耳”,因为人人都要食盐,一千万人口的国家,每日的食盐数量大约为一千钟。盐一百升为一釜,十釜为一钟,一钟为一千升,一千钟即一百万升,即使每升加价二钱,一天的收入就是二百万钱,十天即二千万钱,一个月就是六千万钱,是人头税的两倍。这种办法,“人无以避此者”⑦,但却不会引起百姓的反感。同样,户户都要用铁器,无论是做针线活的女工,还是耕种土地的农夫,抑或是从事修、造车辆的手工业者,都离不开铁器。假如每根针的价格增加一钱,三十根针的加价收就等于一个人所纳的人头税;如果每把剪刀加价六钱,五把剪刀的加价收入就等于一个人所纳的人头税;如果每个铁铧加价十钱,三个铁铧的加价收入就等于一个人所纳的人头税。其他铁器的价格高低,都按此加价。那么,只要人们动手干活,就没有不负担这种税收的。总之,国家通过对盐铁的专卖,既可以增加国家的财政收入,减轻百姓的赋役负担,同时也可以将本来属于国家的收益重新收回到国家手中,从而达到富国强兵的目的。

(二)运用“谷重万物轻,谷轻万物重”①的原理,实行粮食专卖以取得财政收入通过粮食专卖,操纵粮食价格,从而不必向农民征收赋税,也能增加财政收入,做到“国器皆资,无藉于民”②。具体的筹划如下:春天农民播种时,农民苦于没有资金,国家便向农民贷款,等到秋天农业丰收时,粮食价格下跌了一半,这时国家再要求农民以粮食偿还贷款,于是粮食便大量聚集到国家手中。等到国内市场的粮食有一半控制在国家手里时,因为民间的粮食少了,价格便急剧上涨,粮价甚至能提高二十倍。这时,国家购买的器具,再以粮食折成货币支付,这样一买一卖,国家便获得了十分之九的大利。如此,便不必向农民征税,国家的财政支出便得到了保证。这就是运用粮食专卖筹措财政收入的方法。这一思想可以说是世界财政史中,最早实行粮食专卖、并运用粮食价格的波动规律,来筹措财政资金的思想。这一思想在理论上无疑是最先进的,但在实践中,则对农民的掠夺远比征收赋税更苛刻。

(三)发展外贸和旅游事业,“外因天下”,以增加财政收入

《管子》认为,除了权衡国际贸易的价格外(上文已经作了论述),还要发展外贸、旅游事业,“外因天下”。《管子》指出:“夫齐衢处之本,通达所出也,游子胜商之所道,人求本者,食吾本粟,因吾本币。骐骥黄金然后出。令有徐疾。物有轻重,然后天下之宝壹为我用”。齐国是地处交通要冲的国家,是四通八达的地方,是游客富商的必经之地。外人来到我国,吃我们的粮食,用我们的钱币,然后,留下了他们的好马和黄金。我们掌握号令要有缓有急,掌握物价要有高有低,然后天下的宝物都可以为我所用。这就是通过发展旅游事业以增加财政收入的方法。还可以运用盐专卖的方式与不产盐的国家进行食盐贸易,以增加财政收入。《管子》指出:“阳春农事方作,……北海之众毋得聚庸而煮盐,然盐之贾必四什倍。君以四什之贾,修河、济之流。南输梁、赵、宋、卫、濮阳。恶食无盐则肿,守圉之本,其用盐独重。君伐菹薪,煮泲水以籍于天下,然则天下不减矣”③。在阳春农事开始时,命令北海居民一律不准雇人煮盐。于是,盐价必然上涨四十倍。君主用这涨价四十倍的食盐,沿着黄河、济水,将盐南运到梁、赵、宋、卫和濮阳等地出卖。粗食无盐则人们浮肿,为了保卫自己国家,盐就显得特别重要了。君主通过砍柴煮盐以向诸侯国取得财政收入,各诸侯国也不能使我国的财物流散。这就是通过对外贸易以增加财政收入的方法。

《管子》关于运用财政机制调控国民经济的论述,内容丰富,博大精深,绝非拙文所能涵盖,拙文不过是引玉之砖。谬误之处,诚望读者指正。

参考文献:

[1] 管仲·管子·轻重[M]·四库全书本·
[2] 元材(马非百)·管子轻重篇新诠[M]·北京:中华书局, 2004·
[3] 李克和,刘柯·管子[M]·哈尔滨:黑龙江人民出版社, 2003·
[4] 梁启超·管子传[A]·饮冰室合集·专集(28卷)

 


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