一、潜规则的界定与现状的描述

1.潜规则的界定
所谓的规则实质上是一种契约关系,是人类社会在公共生活中必须遵循的制度和规范。因生产力的发展及社会分工的安排,社会各行业的运行都需要一定规则的支撑。尽管规则多样,但大致可以分为“显规则”和“潜规则”。其中显规则是指为社会主流意识形态所认可的、成文的、强制性的规范或制度规定;潜规则则是指社会生活中的不成文的章法。“潜规则”广泛地存在于社会生活的不同层面及不同时代、地域、类型、行业、职业的群体、组织之中,以习俗、风气、惯例、规矩的形式出现,成为一些人默认的价值取向和行为方式,可以说,凡有集体、群体之处,就有“潜规则”存在。
学者吴思认为,“潜规则”是人们私下认可的行为约束,这种行为约束依据当事各方的造福或损害能力,在社会行为主体的互动中自发生成,可以使互动各方的冲突减少,交易成本降低。现实生活中,人们一般是在不良意义上将“潜规则”作为贬义词。“潜规则”是指制度体系中属于非正式制度范畴、且与主体制度体系相悖的非正式制度,它游离于占统治地位的主体制度体系之外,并与主导集团的意志相违背,它规范和调整的对象是非法交易和非合法交易。由于未获主体制度体系的承认而不具“合法身份”,从而处于地下状态。[1]据此,我们可以将潜规则定义为:人们在长期交往中无意识形成,并得到社会认可的价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等。“潜规则”作为非正式制度的一种伦理规范,较之社会性意识形态是次级的因素,但是对于中国这样一个注重道德实践和价值优先的国家而言,它对经济社会生活的影响就显得更为重要一些。越来越多的学者注意到,非正式制度制约正式制度并影响到后者的正常运行。正式制度安排只有在与非正式制度安排相容的情况下才能发挥良好的作用,如果不相容,再好的正式制度安排也有可能失效,甚至被扭曲。

2.潜规则的现状描述
对潜规则的现状可以从以下两个方面去把握:从横向分布的范围来看,潜规则存在于社会多个行业。从官场、学界到商界,都不同程度地存在着潜规则的影响。几乎可以说,显规则和潜规则如影随形。如医院治疗、子女入学、工作调动、职位升迁、工程招标等等,既有表面的显规则约束和规范,更有潜规则的私下运作。潜规则成为大多公众默认的规则,甚至没有进入潜规则的游戏圈,成为民众担心和焦虑所在。从纵向发展的深度来看,潜规则有显化的趋势,因显规则在某些行业和领域弱化,起支配作用反而是潜规则。潜规则约定俗成地被披上合法外衣成为公开的规则。显规则和潜规则处于并行的地步。有学者认为中国的制度变迁实际上是内部规则与外部规则的不断冲突和协调的过程。在潜规则的控制之下,显规则遭受严重的腐蚀。公共权力被异化,成为既得利益阶层获取利益的工具。社会公正受到严重挑战,正常的社会秩序因此被扰乱。许多坚持原则、遵循正式规章制度的民众成为潜规则的受害者。
潜规则渗透到社会各界,这种看不见、摸不着的潜规则在操纵着社会的运作,成为一种确确实实的影响力量。呼唤社会公正,根治社会腐败,摆脱潜规则的影响,维护社会良好的运作程序成为值得研究的问题。

二、潜规则的成因透视

潜规则在中国社会中有着深厚的生存土壤。是政治生活中历来之传统。于今日变化中的转型社会来说,潜规则也是不争之事实。就其产生的原因来说,包括多个方面:

1.独特的社会政治文化传统
中国社会历来缺乏法治的传统,为人治的弹性操作提供了很大的空间。社会学家费孝通曾把我国的农村社会称之为“熟人社会”,认为人与人之间的联系主要靠宗法血缘关系来维持,即使交往双方没有血缘关系,但至少是“熟人”。在当代中国,在许多正式组织如单位、企业、机构的人际关系中,虽然主体之间不具有血缘或亲缘连带关系,然而主体之间和整个网络内部却在一定程度上复制了传统亲缘群体的运作方式。人治传统因为巨大的制度惯性延续至今。中国社会对人情、关系的注重超过正式的规则和制度。加之现阶段中国正处于经济转型和社会转型时期,转型时期最基本的特征是所谓的“游戏规则”没有确定,制度软化、制度缺位、体制和机制不完善是我国社会转型的伴随物。在一个正式规则不完备或者有的规则徒具形式而无实质权威的社会,“潜规则”就不可避免地成为影响甚至维系社会运作秩序的替代品。而新的行业规范尚不健全,造成因规范缺失而形成空隙的漏洞,这些漏洞和矛盾便为某些“潜规则”的产生提供了现实机会。

2.社会资源的不足与分配中的竞争
政治实质在于:人们围绕公共权力而展开的活动以及政府运用公共权力而进行资源的权威性的分配过程。然而利益分配会导致冲突的产生。
潜规则也是由于利益分配博弈过程中折衷的结果。由于社会资源的稀缺性,难以满足每个社会成员的需求。作为经济人的个体和单位为追逐自身的利益,当正式制度和规定成为其不当得利的障碍时,超越显规则和寻求潜规则的倾向加剧。
其一般过程是:利益诉求者通过规划自己的策略,包括应用自己的关系网、人情、甚至通过行贿等形式,对资源分配者拉拢关系,满足利益,从而施加影响;掌握公共权力者应用他们手中的资源和公共权力,在一定规则范围内制定对策以达到利益诉求者的需求,自己变成既得利益者。而一部分的民众被排斥于潜规则的游戏圈之外。正当的利益因此被损害,一个潜规则得以产生。部分利益诉求者和既得利益者在潜规则的框架范围内达成默契。既得利益者利用潜规则维护增进自己的利益。而利益诉求者则按照潜规则的游戏规则进行活动。在某种程度上,顺应潜规则和维护潜规则增加了潜规则的活力。而大部分的民众利益遭受到严重的损失,社会公正被破坏,正常的社会秩序被扰乱,社会腐败从中滋生。

3.体制设计中的缺陷及可弹性的运作
孙立平认为:由于社会群体缺乏正式的、制度化的保障,在我们国家的经济和社会生活中存在着相当普遍的“非制度化生存”现象。长期以来,人们的制度环境缺少确定性,对社会行为主体权利缺乏明确的界定和保障,在遭遇某种需要解决的问题或情况的时候,不是依据明确的界定和稳定的制度安排来解决,而是依靠一次次具体的博弈,通过非制度化的手段来获取利益。现行的政府运行机制还很不完善,政策和法律并行,人治和法治同在,体制设计上尽管有原则性的规定,但是具体的操作细节上未具体定型。体制和环节上的缺陷为潜规则的弹性操作提供了很大的施展空间。无法可依、有法不依、执法不严、违法不纠的现象比比皆是。制度不足和制度缺失,是中国公共管理必须予以高度关注和亟待解决的问题。制度不足表现为许多必要和重要的制度还没有真正建立起来,如政府绩效评估机制、责任追究机制、权力制约机制以及政府与公众的沟通和互动机制等。制度缺陷是指一些现行的政府管理制度有严重缺失,或不科学,或过于原则化、概括化,或缺乏86保障落实的刚性机制,特别是在政府工作的权能范围、权责定位,以及政府运行的监督制约机制方面。制度的不足与缺陷,使得一些行政部门可以借助权力对微观经济和社会生活进行随意干预,不少权力部门直接参与到利益争夺当中,且表现得极为露骨。部门利益膨胀使公权部门向自利性组织演变,在披上了一件部门利益的外衣后,不良“潜规则”存在似乎显得更冠冕堂皇了。

4.社会监督与利益诉求的不力
大量的潜规则在社会各界的生成,有着深刻的社会历史原因。但是潜规则的泛滥和挑战显规则的态势则反映出了社会监督的无力。原因在于:行业的潜规则是隐性运作的,社会监督力量无法触及和觉察到每一个层次和环节上的弊端;社会监督是显性的,监督实施是具体的,熟悉体制规定的人员很容易利用制度上的缺陷创制出规避显规则的对策;面对纷繁复杂的转型社会中大量存在和运行的潜规则,其背后存在一个巨大的、循环的利益链,涉及到社会多方面的利益。潜规则的表象下蕴涵着集体腐败的可能。政府单个的监督部门会出现执法不力的局面。原因在于两种力量的不对称。只有整合社会综合监督力量,才能有效遏制多种行业存在的潜规则。同时,在建立市场经济体制的过程中,人们的思想意识和道德观念会发生巨大变化,传统的政治道德和价值观念体系在解体,国家公共利益至上的观念在淡化。
而伴随社会市场化而来的弥漫于全社会的强烈的功利氛围和金钱崇拜,更是诱致和催生了一些政府部门和公务员过度的自身利益诉求和利用职权谋取非正当利益的欲望,有些官员的政治信仰正在被贪欲、物欲和情欲所取代。一旦把追逐私利作为理想,在激烈的竞争和错综复杂的人际关系中,一些公务员往往难以抉择。个人利益至上的价值观念致使许多公职人员无视国家和集体利益,追逐个人和家族的利益,信奉个人主义、享乐主义。不仅会导致工作的低效率和低效能,还有可能使他们的行为偏离公共利益,趋向“权力寻租”,以权谋私,不良“潜规则”大行其道。另部分民众过于关注个人利益,缺乏公共精神,以及因缺乏公共意识使得犬儒化生存得以盛行。

三、潜规则的社会效应

在现实生活中,人们一般是在不良意义上将“潜规则”作为贬义词。不良“潜规则”会使人们把正常的事当做不正常的事来看待,从而颠倒人们的是非观、荣辱观。一旦不良“潜规则”盛行于社会,则意味着“显规则”在很大程度上成为一纸空文,法制遭到践踏,道德受到损害。依据“破窗理论”分析,任何一种不良倾向的存在,都源自于不良的“首发现象”。每一个不良的“首发现象”都在传递着一种信息,都给人们带来某种启示。而这种启示在一种特定的状态下,又必然会引起这种不良“首发现象”逐步蔓延、无限扩展。不良“潜规则”的盛行缘于人们道德的滑坡,价值和是非标准的降低,给我们正常的社会带来许多消极的影响和危害。

1.公共权力的异化
潜规则始终与权力和利益相关联。运作潜规则,满足既得利益的需求,必须以社会公共权力为媒介,形成一个利益分配机制的周期循环。公共权力的目标在于维护社会秩序、增进社会公共利益。一旦作为潜规则的牟利工具,公共权力被蒙上灰色的阴影,由此偏离既定的目标,公共权力被非法利用、遭受扭曲,从而异化为潜规则收益者牟取私利的操作工具。公共权力的公信力严重下降,政府和官员的形象被丑化,对社会支配、控制力大打折扣。

2.民众的利益诉求与抗争软化
潜规则的最大危害在于其隐性的运作。其运作的方式看不见、摸不着,但是常常又行之有效,对显规则构成渐进的腐蚀,逐步削弱了民众对正式规则的信心,转而求助于潜规则,调教出民众对潜规则认同和接受的心理。社会之中不排除少部分人由于超脱了经济利益的束缚或个人品质的坚定,可能将更高层次的目标作为自己的效用追求。
对很多正直的、廉洁的、有责任感的人士来说,如果相应的显规则设计不合理的话,反而有可能使他们的处境变得困难。坚持原则被认为是“死脑筋”、“政治上不成熟”、“不熟悉环境”;诚实正直之举被认为是“傻冒”、不懂规矩。有时潜规则披上合法的外衣,以假乱真、混淆是非,民众面对如此的现实,只有屈从环境的压力。对潜规则现象采取了容忍的态度,随着时间的推移,对潜规则实现了顺从地适应。对利益的诉求转而求助潜规则。对不合理、不公平的潜规则现象抗争力被严重软化和削弱,甚至存在被同化的危险。

3.社会腐败的滋生与蔓延
“潜规则”是社会政治生活运行中的一个痼疾。它将市场经济的金钱买卖关系推演到社会生活的各个方面。表面看已经理性化、民主化、契约化的政治运行、行政管理和决策,实际上却服从于一种心照不宣的人情化法则和经验型规则。在“潜规则”盛行的情况下,权、钱交易成为至高无上的准则,拉关系、走后门、找靠山,或用钱买权,或用权换钱,必然导致权力的滥用或腐败。所有腐败交易,都有一个“潜规则”杠杆。腐败分子可以利用的“潜规则”越多,他所能获得的利益就越大。反之,如果都严格按制度办事,没有任何自由裁量权,那么再大的权力也无法带来任何实质利益。
腐败实施过程往往要通过一些“潜规则”,才能实现打“擦边球”而逃避监督的目的。不良“潜规则”在政治生活中的肆虐,必然导致现实中形形色色的集体腐败和“圈子”腐败现象的产生,造成大批的腐败堕落分子。“潜规则”变成了一个巨大的漩涡和黑洞,许多人难以摆脱,对正常的社会秩序和法则起着一种腐蚀性的破坏作用。

四、潜规则的根治

为维护社会公正,实现社会秩序的正常运转,消除社会腐败现象,提高公共事务的透明度,规范公共政策执行的操作程序,确保公共权力的公信力。保障正式制度的控制力,必须对社会现实中大量存在的潜规则予以根治。

1.社会政治文化的再塑
基于中国传统的社会政治文化:法治不足而人治盛行。延续几千年的社会政治文化传统为潜规则提供了深厚的生存土壤,因而要消除潜规则首先要从文化层面改造们的传统理念,适应现代社会法制和规则。市场经济体制的确立,必然带来法治、民主、公平竞争观念的扩散。公共事务需要增进透明度。与农业社会文明相对应的人治、人情、人际网络在社会转型中需要加以改造。
社会转型和市场经济的确立为我们全力改造社会政治文化提供了契机。尊重法治,寻求民主,追求社会公正,增强社会责任感和提升公民的公共精神。重振中华民族追求正义之传统,是消除潜规则的文化条件。

2.注重体制和程序的优化设计
显规则中的大量自由裁量权和程序规划中可弹性操作,为潜规则的运行提供了广阔的空间。消除行业的潜规则,要实现体制的优化与完善,特别是在程序和环节上要避免出现漏洞和隐患。对自由裁量权要作出具体的规定,避免操作的变通,保证自由裁量体现出公正的精神要求。制定正式的规章制度时要遵循科学、民主的原则,努力综合多方的意见。充分认识到程序民主和程序公正是防止潜规则产生和入侵的重要手段,公开公共事务的操作程序是制约潜规则的克星。对宏观性的制度规定要作出细节的程序补充规定。深入地进行持久性规章制度的完善,把现有制度中不好把握、不易落实的原则性规定具体化、简略性规定细致化、含糊性用语明确化。杜绝规则中的可能出现人为性、随意性。

3.强力监督的普遍推行
潜规则在一定程度上的泛滥反映出了社会监督的不力,潜规则在行业内的滋生后会迅速向社会蔓延,毒化社会风气,引发社会的强烈不满。强力监督是遏制和防治潜规则的有效手段,需要社会形成综合的监督力量,建立完备的监督体系,发挥整体监督的社会功效。为此,必须健全法律体系、完善法律监督的细节。强化对法律监督执行力度的评估,对反商业贿赂法等要贯彻实施。增加执行预算,发挥典型案件的示范和警世作用。
建立行业的规范,细化操作的程序,弥补缺陷和漏洞,普及行业运作的程序。主动接受社会的监督,从社会聘请专业的监督人员。敏感的岗位实行定期的轮换。强化政府各部门的监督职能,注重政府职能部门监督绩效。科学合理地配置权力,建立科学民主的决策体制,形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。发挥大众媒体的监督功效。加大行业不正之风的批评力度,建立民众舆论监督的论坛,对行业的潜规则进行揭露和曝光,提高舆论监督的威慑力。□
　　
参考文献:
[1]胡亮.罗昌翰.潜规则,演进的博弈论解释[J].当代财经.2006:(5).