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秋风:让信访成为第二个司法体系 
作者:[秋风] 来源:[东北新闻网2009年8月21日] 2009-08-24

提要:信访制度这些内在缺陷导致了让政府相关部门头疼、也让上访者失望的种种问题。所有这些问题的根源在于:信访制度本身缺乏解决纠纷所需要的基本程序,从而无法有效地解决问题。假如一个司法化的信访体系能够解决问题,那就不妨进行这样的尝试。这样一个尝试甚至可以为中央政府直接管理-服务民众提供一些经验。

近日,中办、国办转发了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》,中央政法委有关负责人就此接受记者采访时表示,涉法涉诉信访占全国信访总量的比例仍然较高,进京访、重复访仍然偏多。为解决这些问题,上述文件提出若干解决办法:中央政法机关对进京上访量比较大的省(自治区、直辖市)派出接访组或巡回接访组就地解决;要求树立相信和依靠基层、不到北京也能解决问题的导向;树立依法按程序反映诉求,无理不能违法上访,有理也不能违法上访的导向,诉求已解决将不再受理,也禁止代理上访牟利的行为。

这份文件想解决体现了解决信访制度内在问题的愿望,尤其是展示了一种中央政府到地方、基层直接解决纠纷的想法。这一想法是新鲜的,方向也是正确的。

类似信访制度之类的制度,其实古已有之,其基本意图是在正常的司法程序之外,向民众提供一种寻求救济的渠道。此一初衷不可谓不好,但是,信访制度本身具有种种内在缺陷。

信访所控告的对象多为政府机关,民众为寻求救济,倾向于越级上访。因为,按照人性,政府机关不可能自己处理自己。而且,由于直接的上下级政府官员之间存在着庇护-被庇护关系,因而,比如,控告县政府的上访者,倾向于越过地级政府,到省政府上访,并由此一路上访到北京,此即现在成为一个严重问题的“进京访”。基层政府为了避免自己出丑,便想方设法“截访”,甚至公然侵害公民人身自由。

然而,访民即便上访到了高级别政府、包括中央政府那里,后者也很难满足上访者的诉求。因为,中国政府体系的基本原理是,只有县政府管理-服务民众,它之上的政府都只是管理政府的政府。因此,接访的高级别政府机关通常没有向民众直接提供救济的渠道,在大多数情况下,它们都不过是把民众的信访转回民众控诉的那一级政府处理。这样说来,信访向民众提供救济的效率本来就是很低下的。民众本来是抱着极大期望到北京上访的,但最终得到的依然是失望。这其实在不断损害中央政府的权威。

现在的改革方案提出的接访组或巡回接访组则试图由中央政府直接派出的人员在地方上为民众提供救济。也就是说,中央政府不再只是通过地方政府与民众打交道,而是直接与民众打交道,因而也就不再只是给民众开空头支票,而是直接向民众提供正义。这突破了目前的政府架构的基本原理,是走向有效治理的重要一步。

不过,接访组或巡回接访组要有能力向民众提供救济,还需要对其处理程序进行根本改革。

归根到底,信访制度是政府提供给部分民众的一种解决纠纷的程序。既然有纠纷,则必然涉及至少两方当事人,比如民众与相关政府部门;有时还会涉及第三方当事人,比如,两个民众出现纠纷到法院打官司,而一方民众相信法院没有公正处理案件而上访,大多数涉诉上访就是因此而起的。那么,从理论上说,受理信访的部门,就必须按照解决纠纷的宗旨设计自己的制度。比如,解决纠纷最基本的前提是让争议的双方当事人、或第三方当事人面对面地陈述事实,拿出证据,主张自己的诉求,并相互进行辩论。

但现在,信访制度却恰恰缺少这些程序性安排。最终接到上访信的实际处理部门基本上是单方面进行处理,并不组织双方进行辩论;它也通常是按照一般行政办公程序进行处理,而不是公开地处理;它做出的结论缺乏法律的和理性的依据,更多地是协商性结论,而缺乏终局性权威,不具有强制执行的效力。

同时,各级政府处理信访的程序也都不是公开的,因而,即便高级别政府督促其下级政府作出了处理,上访的民众也倾向认为,相关政府机关并没有作出公平的处理,而是官官相护。于是,信访制度也天生地具有滋生出种种怪现象的倾向,比如,“老上访户”频繁上访,即所谓重复访。

信访制度这些内在缺陷导致了让政府相关部门头疼、也让上访者失望的种种问题。所有这些问题的根源在于:信访制度本身缺乏解决纠纷所需要的基本程序,从而无法有效地解决问题。解决上述种种问题的基本出路是设计一些程序,像解决纠纷那样处理信访。

简单地说,信访处理过程应当司法化。具体而言,信访部门应当成为一个纠纷调查与裁决机构。接到信访请求后,它可以进行初步的处理;若信访人的申诉状合乎规范,则可以成立一个裁审团,召集各方当事人面对面地陈述事实,各自拿出证据,陈述自己的诉求,并相互进行辩论。最后由裁审团作出裁决,此裁决为终局性信访裁决,上访人不得继续上访,但可至法院进行行政诉讼。

也许,中央政法机关派到进京上访量比较大的省(自治区、直辖市)的接访组,就可以尝试按照这样的程序处理信访诉求。按照文件的设计,接访组或巡回接访组到一地之后,对外公告,就地就近受理督办依照信访条例和司法程序可能到中央政法机关上访的问题。同时,文件也要求上级政法机关坚持开展带案下访,到下级、到基层直接解决信访问题。

按照这样的设想,信访部门将类似于古代的都察院,接访组类似于监察御史,即古代戏曲所说的“巡按”。而就像《玉堂春》所说的,巡按们是按照司法程序受理民间冤屈的。今天的接访组或巡访组既然已经到了地方甚至到了基层,那它也就有条件像一个法庭一样活动,它可以召集各方当事人进行公开辩论的,也即按照类似于司法的程序来处理信访案件,以公开的、公平的程序作出具有约束力的裁决。

另外,还可以考虑把接访组或巡回接访组的设想,与此前有关部门提出的信访处理过程中召开听证会的设想结合起来,形成一种新制度:接访组或巡回接访组的职能是充当法官,因而,只要一人即可。另由当地德高望重的公民若干人组成裁审团,对争议的实体问题作出裁决。由此作出的裁决,恐怕更有权威性,也容易获得当事人的认可,从而有效地避免重复访的问题。

各级信访部门似乎都应当按照司法化的方式运作。有人担心,这样一来,信访部门不就可能成为第二个司法体系吗?假如确实如此,那也并不必害怕。比如,在英格兰历史上,长期存在多元司法体系,其中之大者即如普通法法院系统与衡平法院系统。假如一个司法化的信访体系能够解决问题,那就不妨进行这样的尝试。这样一个尝试甚至可以为中央政府直接管理-服务民众提供一些经验。 


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