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约翰•威廉森:中国农村应引入老年人非缴费型养老金制 
作者:[约翰•威廉森] 来源:[] 2007-09-13
 编者按:即使世界上最贫困的国家都把相当数量的资源分配给老年人,因此中国应在农村地区引入非缴费型社会养老金制,中国完全有能力做到这一点,这将大大推动中国农村民生问题的解决;作者系美国波士顿学院社会学系教授

 

过去28年间,中国快速的经济增长一直伴随着日益明显的贫富两极分化。中国的老年人社会保障体制长期以来只限于城镇地区,生活在农村近70%的人口很少或几乎没有享受到这一福利。这不仅对社会的稳定产生了威胁,同时引起人们对社会公正予以广泛关注。

 

1979年以来中国实现了显著的经济增长,成就之一就是大规模地消除了贫困。然而,中国若要建立一个全国性的社会保障体制仍面临巨大挑战。中国旧有的以企业为基础的养老金体制——即收即付的收益方案自上世纪80年代初已出现赤字,一个可持续的全国性社会保障体制还远没有实现。到目前为止占中国人口总数70%的农村人口尚未落实养老保险。根据温家宝总理在最近召开的政府会议上的工作报告,我们可以看出,当前中国政府的社会保障措施是优先扩大城市养老保险体制的覆盖面,鼓励相对发展较快的农村地区探索建立面向农村居民的社会救助体制的可行性,如果政策不发生根本性的变化,要使社会保障制度覆盖绝大多数农村人口将需要许多年的时间,甚至数十年。本研究的目标是探索一种目前还未引起人们认真思考的适合中国农村的一种社保模式的潜在有效性——非缴费型全民养老保险体制。

中国农村引入老年人非缴费型养老金制的必要性   

 

缩小城乡差距:19781984年间,城乡居民收入的比率由251下降为181。然而,1985年之后,该比率又开始上升。如将城市居民享受的各种津贴计算在内,并从农民收入中扣除各种额外的负担和开支,该比率大致扩大到了41。这反映了城乡居民收入的巨大差距。这种趋势近几年仍有不断加剧的势头。据世界银行估算,2002年,在人均每天消费1美元或者更低的161亿人口中,近99%的人居住在农村地区。

 

缩小区域差距:大多数农村贫困人口居住在中部或西部省份的偏远山区。中西部省份和较为富裕的沿海省份在贫困率上存在明显不同。在过去的几十年间,沿海地区和内陆地区居民的收入差距一直在扩大。根据中国国家统计局的数据和官方制定的贫困线,1999年全国平均的农村贫困人口率为35%。根据相同的标准,浙江、江苏、福建和广东等沿海省份的农村贫困率在1%以下。相反,云南、陕西、山西和甘肃的农村贫困率则在6%以上。1999年,中国农村贫困人口在三个地区的百分比分布如下:西部地区466%,中部地区421%,而沿海地区则只有113%。经济增长确实对贫困人口有一定的影响,但这种影响越来越小。

 

人口迅速老龄化:中国人口老龄化加快,到2025年止,将会有近29亿的60岁以上的老人——占这个年龄组的世界人口的24%——居住在中国。对中国而言,努力解决因人口老龄化带来的社会与经济问题是一个巨大的挑战,更为严峻的形势是,可劳动人口与老龄人口的比率也将由现在的51下降为2025年的31

 

中国农村缺少公共社会保障体制:如前所述,中国的养老保险体制并没有使农村地区的老年人获得真正的公共资助的社会保障,传统上,中国的老年人是由其成年子女或亲属赡养,但是今天这种以家庭为基础的赡养机制越来越弱,尤其在中国农村,在某种程度上,这种机制不再可靠。造成这种趋势的一个重要原因就是大量的农村青年涌入城市打工,留下年老的父母在农村,据估算,到20世纪90年代末,中国城市已经吸引了大约1亿的农村移民,其中大部分为青壮年男子,另一个重要原因就是20世纪70年代末在中国实行的“计划生育”政策,通常,一对年轻的夫妇要赡养四个老人。

 

有限的社会救助:近年来,政府增加了对贫困人口的经济资助。然而,针对农村贫困人口的救助远远不够。城镇居民接受社会救助的人口为2240万,而相应的农村居民仅为770万。

 

不断上升的失业率:由于一系列的原因很难估算中国精确的失业率。中国大部分的失业人口居住在农村,在中国,对于处于劳动年龄段的人而言,就业机会少是一个主要问题,另外中国快速的经济发展速度致使老工人,尤其是学历低的老工人在劳务市场上处于劣势。

中国农村医疗卫生体系的瓦解:在20世纪80年代经济改革前,中国农村存在一种合作医疗体系,现在这种免费看病的体系已然瓦解。社会医疗的瓦解和不断增长的医疗费用导致中国在医疗护理方面出现了两个极端:城市居民越来越舒服,农村人口越来越糟糕。中国卫生统计摘要表明,在农村婴儿的死亡率为37%,而城镇为12%。高昂的医疗费用已远远超出了人们的经济支付能力,这使许多患重病的农村居民得不到应有的治疗。

 

总之,尽管80年代实施的经济改革使多数中国居民的生活水平有了提高,但大量的农村老龄人口尚处于严重的贫困中,他们是最弱势的群体,许多人工资收入低,缺少生活必需品以及基本的医疗保健服务。他们在繁重的田间劳动后还需照料孙辈,他们支付不起参加社会保障每月所需交纳的费用。

 

其他国家给中国的借鉴

 

中国并不是惟一一个农村老年人口很少或几乎没有享受社会保障的国家。国际劳工组织最近的研究表明,在许多最不发达的国家中,只有不足10%的劳动人口享受正规的社会保障。如中国一样,在许多发展中国家大量农村人口依靠下一代赡养。巨大的社会变化,包括城市化、工业化、移民、经济和家庭结构的转变,大大削弱了由下一代赡养老人的传统的养老观念。

 

什么才是为农村老年人口提供社会保障的最合适的措施呢?当谈及扩大发展中国家社会保障覆盖面的诸多措施时,奥弗拜列举了三个可行的选择方案:扩大社保覆盖面,依靠互助保险和微型保险计划,或引入某种形式的社会救助。他认为,前两个措施很难适用于高危人群,社会救助计划相对于其他两个选择来说对农村人口更有帮助。劳工组织和世界银行反复强调了最基本水准的社会救助的必要性。世界银行认为,社会救助应是所有国家社保体系的首要支柱。这是向最贫困人口提供社会保障最好的方法,当然也包括农村贫困人口,因为它是非集资性质的,也不依赖于受救助者长期的经历。尽管社会救助的政策在多数经合组织国家已有很长的历史,但对多数发展中国家来说,社会救助仍然没有得到充分发展。

社会救助项目分为不同的两类:全民非集资性养老金和个人经济状况调查养老金。全民保障金是无条件面向所有人的,而个人经济状况调查养老金只针对贫困人口发放,并且要求进行某种形式的个人经济状况调查:如收入、财产等。下面是一些发展中国家提供非集资性养老金的事例。

 

 非洲:南非和塞内加尔采用个人经济状况调查养老金,而博茨瓦纳、毛里求斯和纳米比亚则实施全民性的养老金。莫桑比克实行了一套现金转移支付系统,旨在服务患有慢性病的或残疾的老年人的家庭。

 

拉美和加勒比海地区:阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、多米尼加、墨西哥和乌拉圭全部采用个人经济状况调查养老金项目,为它们最贫困的老年公民提供养老金,安提瓜岛和玻利维亚则提供全民性质的养老金。

 

亚洲:孟加拉政府现在每月付150塔卡(相当于258美元)给57岁以上(包括57岁)的居住在农村地区的极端贫困人口,其覆盖面有限,但政府计划争取在全国范围内扩展该项目,使其覆盖100万老年人。泰国也有相同的措施。印度实行两套“个人经济状况调查养老金”项目,帮助它们最贫困的老年居民,近年来65岁以上的每月可领取75卢比(相当于15美元)养老金的老年人已达到600万,如果没有这些养老金,这些人将会陷入贫困。尼泊尔1995年引入全民养老救助计划。

 

个人经济状况调查养老金计划仅仅有利于那些收入(或财产)低于某一特定标准的人,这种社会救助模式可能变质为一种慈善性的援助体制,并为腐败打开方便之门。

 

一份非常有影响的世界银行的报道赞成一种全民非集资性的养老金制度,因为它的行政花销与个人状况调查养老金制度相比很低,而且鼓励人们工作和储蓄。就我们对中国农村经济条件的分析以及农村居民显然需要一种最低水平的辅助性收入而言,我们可以得出结论:某种形式的社会养老金是有必要的,就此而言,全民性的养老金制度是最合适的。

中国农村引入非缴费型

 

养老金制的可行性   

 

许多分析家和政策制定者认为,为拥有大量人口的农村提供公共资助的养老金是不可行的。最常见的观点是中国当前不拥有提供全民养老金所需的经济来源,然而,需要注意的是,世界上很多最贫困国家的政策制定者选择把相当数量的资源分配给老年人,这些国家的现行措施的经验证明面向全体老年人提供社会养老金要比提供个人经济状况调查养老金运作起来更简单,开支也较小。资料显示,这些计划的总体开销(用占国民生产总值的比率表示)也相对较低。在纳米比亚,社会养老金项目占国民生产总值的比例不到2%,在莫桑比克,它仅占政府预算的14%

 

中国的近邻尼泊尔(世界上最贫困的国家之一,几乎每10个人中就有4个生活在贫困线以下)1995年引入了被称为老年人津贴项目的全民性社会养老金体制,惠及了75岁以上的老年居民。1999年,养老金变为每月150卢比(相当于212美元)。当前,这个项目加上寡妇津贴项目,已经覆盖了尼泊尔超过40万的老年人口。提供全民性经济社会养老金的成本取决于受益者的人数以及每月发放的养老金金额。提高参保年龄有利于最弱势的人群,也将减少成本。在很多非洲国家,如果养老金被设定为人均GDP40%,并且享受养老金的人口的年龄限制在75岁以上,则养老金的开支可被控制在GDP05%之内。巴西的社保体制花费了1%的国民生产总值,覆盖了530万的老年人口。1991年引入的巴西模式具有很多全民性社会养老金的特点,年满60岁的男子与年满55岁的女子均可申请。此外,中国的人均国民生产总值高于许多实施非集资性养老金体制的国家,尤其是非洲和亚洲的国家。许多已经实行大规模社会养老金体制的国家的经验告诉我们,最好开始为老年人提供最低养老金,如果受益人的达标年龄限制较高且养老金金额较低,中国就有能力启动这一项目。

 

中国农村的非集资性养老金方案

 

如前所述,其他国家的经验告诉我们,个人经济状况调查的养老金体制要求一定数量的行政资金,同时也要求相对可靠和准确的个人收入记录。中国政府部门并没有关于个人和家庭收入的可靠数据。如果个人经济状况调查的资助水平由地方政府决定,这势必会导致腐败。在中国,腐败的程度已相当高。

 

我们建议中国采取一种适应各省具体情况的、定额的非集资性养老金体制(我们称它为社会养老金),判断的惟一标准是居民的年龄和地域。至少在最开始时,这种养老金仅限于居住在农村的人口,最终,这种体制也可能扩展到居住在城镇的居民,但是在这些区域或许有其他更合适的选择。在最开始时,这种养老金可能会很少,但是会随着各省和国家收入水平的提高逐渐完善。该养老金将面向所有达到了特定年龄标准的人(该年龄标准在各省不同),这种养老金也将随着时间慢慢增加。例如,在相对较贫穷的西部省份,这个年龄标准将设在55岁,然而在相对富足的东南沿海省份该标准则为75岁。考虑到沿海发达地区和西部贫穷地区居民的收入水平和生活消费的巨大差距,以及考虑到过去的资料表明这种财政补贴最有可能由省级政府出,因此以具体省份的平均收入水平为基础实施该养老金制度是合理的。如果目标是提高对穷困省份居民的扶持力度,这种养老金的标准将部分地取决于中央政府的拨款,该部分拨款应该反映整个国民平均收入水平的变化。除了最常用的每天1美元的定义,如前所述,中国政府有自己规定的贫困线的标准,这在省份之间也是不同的。我们建议的面向农村老龄人口的社会养老金应依据各省贫困线的具体水平来制定。

与政府从发达地区开始实施社会救助再逐步扩展到贫困地区的现有政策不同,我们建议社会养老金应首先引入最贫困的地区和省份。这将有助于扭转落后西部地区和沿海发达地区间的巨大的收入差距。

 

社会养老金对中国农村的潜在好处

 

根据其他许多发展中国家的经验,我们有理由相信,生活在中国贫困农村地区的老龄人口得到少量固定收入对于享有者及整个国家都会产生积极的影响。

 

缓解贫困:在南非,社会养老金的发放使生活在贫困线以下的居民数量减少了5%224万人)。在巴西,家中拥有这样一个养老金享有者使这个家庭陷入贫困的可能性降低了11%。这样的事例在很多发展中国家比比皆是,如印度尼西亚、纳米比亚、南非和尼泊尔,对于许多贫困家庭来说,老年家庭成员的养老金是家庭收入的主要来源。

 

提高健康状况:社会养老金毫无疑问可以提高中国老年人的健康状况。在南非,据报道享受社会养老金的60岁妇女的健康状况急剧上升。在一些农村地区,中国政府目前正在推行一项新的互助医疗方案的试点。一旦社会养老金体制落实下来,额外的收入将使参与地方合作医疗项目的几乎每个人都能负担这笔支出,从而保证老年人以及他们的家人的健康状况至少有所改善。

 

提高家庭整体生活水平:国际实例证明社会养老金能够帮助整个家庭。研究显示老年人总是将有限的收入投入到家庭成员的教育、健康等方面。在非洲,社会养老金的支付对于成千上万的因父母死于艾滋病或战乱而与爷爷奶奶生活在一起的孤儿和他们的家庭来说无疑是一条生命线。

 

提高老年人在家庭中的地位:其他国家的文献资料表明老年人往往被认为极易带来贫困,而许多老年人生活在大家庭中。为老年人提供一些属于他们的收入可以提高他们在家庭中的地位。他们将从家庭的负担变为家庭的收入来源。

 

增加儿童的教育福利:在中国农村,一些学龄儿童因家庭无力负担学费而中途辍学。由社会养老金提供的定期的收入可以降低退学率。

 

惠及老年女性:生活在农村的老龄女性是最贫困也是最弱势的一个群体。她们应该成为社会养老金的主要受益者。

 

促进政治稳定:社会保障金不仅为家庭成员带来好处,也惠及整个社会。缩小城乡的贫富差距有助于促进政治稳定与和谐。

 

以上我们探讨了中国农村引入非缴费型养老金制的必要性、可行性及社会效益。这笔钱最初可能很少,但随着国力的增强,几年后会逐渐增加。对很多农村居民来说,这样一小笔收入会对他们产生巨大影响。


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