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周春光:坚持深化农村改革的社会主义方向 
作者:[周春光] 来源:[《经济导刊》12月刊] 2017-12-20

习总书记是上世记六十年代末上山下乡的知青,从担任共和国最基层的梁家河村党支部书记开始,逐级走上党和国家最高领导人岗位,具有丰富的“三农”工作实践经验。习总书记关于农村改革与发展系列讲话高屋建瓴,内容非常丰富,对于深化农村改革与促进农业发展具有十分重大的指导意义。 

尊重亿万农民群众主体地位与创新精神

习总书记在第七次中央深改领导小组会议中强调:改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展,无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索,鼓励不同区域进行差别化试点,善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点,推动顶层设计和基层探索的良性互动、有机结合。习总书记这段话告诉我们,要从马克思主义认识论的高度,充分肯定人民群众的实践和智慧,正确对待农村改革与发展实践中出现的新情况、新问题,鼓励地方政府、基层组织和人民群众解放思想,从各地实际出发,而不能从本本出发,陷入新的思想僵化境地。

这就要求我们深化农村土地制度改革试点,坚定不移走群众路线,充分尊重和发挥农民群众创造性,深入群众,问计于民,从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点,在顶层设计和基层探索良性互动中,创造出可供全国各地参照、各具特色的典型样本,以便适合不同类型农村推广。 

始终坚守农村土地制度改革“三条底线”

坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”,是深化农村土地制度改革必须遵循的基本原则,也是贯彻落实《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革意见》精神、切实搞好这三项工作的基本保证,必须坚定不移认真贯彻执行。

坚持土地公有制性质不改变

公有制是社会主义本质特征,是科学社会主义与空想社会主义的分水岭,是实现社会主义共同富裕目标的物质基础,也是共产党执政的物质基础。土地制度是国家的基础性制度,关乎生产方式和上层建筑,关乎国计民生和社会稳定。

20世纪50年代末,伴随人民公社体制建立起来的农村土地集体所有制,是社会主义公有制的实现形式之一,具有鲜明的中国特色与强大的生命力。在物资短缺时期,农村与农民的组织化程度空前提高,农田水利基础设施建设规模空前,农业技术进步与生产力发展速度空前,这些足以成为土地集体所有制优越性的有力佐证。正如潘维教授所说,这种集体所有而非国有的土地制度,是对城市利益可能侵犯农民利益的有效制衡;是对乡村自然和历史差异的有效承认;是平均分配土地和宅基地的唯一手段和保障;是抵抗资本剥夺农民生存权的最后屏障;是联结村民的经济和社会纽带,也是实现农村与城市对接的桥梁。城乡关系视野下的农村土地集体所有制,是我们党领导亿万农民走社会主义道路的伟大创举。

研究农村地权问题多年的李昌平同志,从土地权属角度剖析我国农村集体所有制的社会机制,将改革开放以来的农村土地权属归纳为四个组成部分。

第一部分是村民“共有共用地”。如农业生产水系用地、村里水塘用地、村庄与田间道路用地、风水林用地。“共有共用地”的所有权和使用权都属于集体,绝不能分配到户。

第二部分是“按人使用地”。如耕地的使用权按人口平均分配。在资源奇缺的环境里,按人口平均分配不仅公平,保持了人道主义精神,而且保持了随着人口变动作相应调整的弹性。

第三部分是“按户使用地”。主要指的是农村宅基地。如每户2-3人都是150平方米。成婚时集体划给宅基地;全家退出集体时,宅基地就交还集体,集体补偿土地上的房屋价值。

第四部分是“集体机动地”。如村集体保留至少5% 的耕地。为“增人增地,减人减地”留足空间。办加工业、养殖业、开渠修路架桥搞建设等,要占用村民承包地,就用机动地补偿。机动地是农村社区公共利益的基础,也是家庭利益和社区公共利益的调节阀。

这四部分土地使用方式,构成有机的社区整体,是有弹性的共有私用制。潘维教授称之为“中国精致的农村集体所有制”。这种所有制形态海纳百川,能容纳道义经济、个体经济、集体经济、股份制经济,容纳欲与城市试比高的华西村和南街村,催生了“乡镇企业”这个世界奇迹。

20世纪50年代末建立起来的农村土地集体所有制,至今已历经60多年。今天,我们为什么又要重提土地公有制性质不改变,并把坚持土地公有制作为“底线”来坚守呢?

20世纪80年代初,土地分包到户是遵循“摸石头过河”理念展开的。土地分包到户初期规定,承包地不得出租转让与抛荒,推行“交足国家,留足集体,剩下归自己”的以家庭为生产单位的经营体制。在土地分包到户后,土地无序转包不断增量扩面,土地抛荒日益突出,土地细碎化与农业生产规模化要求不相适应,集体统一经营层与集体经济日趋萎缩,农村基层组织作用日益被削弱,村社共同体趋向衰落和瓦解。国家投入大量支农资金的效益不佳,农村发展和农民增收举步维艰等问题日益彰显。为了让农民吃到家庭承包长期不变的“定心丸”,也为解决分包到户后出现的问题,先后提出了所有权与使用权分开的两分法理论,以及所有权、承包权与经营权“三权分置”和经营权流转理论。这是试图以稳定承包权,放活经营权来弥合分包到户的小农经济与规模化集约化的大农业之间的矛盾。这是农村土地制度改革理论与实践发展的基本脉络。

但是,有些人坚持土地私有化观念,对农村集体所有制的优越性视而不见,把当前“三农”面临的问题归结为农村土地集体所有制产权不清与缺乏资本的问题。认为只有实行农村土地私有化,才能明晰产权、促进资本下乡,繁荣农村经济,促进农业发展农民增收。但事实却绝非如此!

先看集体产权是否清晰。即使在人民公社时期,集体成员共同拥有土地产权、共同劳动、共享收益分配。那时的问题,主要是集体领导人因经营管理水平不同而导致的农业劳动生产率水平不同,不存在产权不清引起的生产效率低下问题,更没有产权不清引起的纠纷问题。

再看农村土地私有化的结果。软弱分散的农民虽然有了卖地、卖房解一时之困、满足一时之需的“自由”,但绝不可能靠卖1-2亩地和几间房屋,就过上长期安居乐业的好生活。在强大的资本面前,土地私有化不会让农民富裕,只会被资本各个击破成为无地无房无工作的“三无”流民,这是被各国无数历史事实反复证明了的常识。

坚守18亿亩耕地红线不突破

坚守18亿亩耕地红线不突破,既是牢牢掌握人民食物主权,把解决亿万人民吃饭问题放在国内基点上的大问题,也是控制农村土地征收规模,实现集体经营性建设用地入市,推动农村宅基地制度改革,顺利推进城镇化、农业现代化的大前提。

首先,要明确坚守18亿亩耕地红线的意义。从国民经济管理层面看,土地是最基本的生产和生活资料。对任何国家而言,合理利用和开发土地都是十分重要的大问题,对于有十几亿人口的大国而言显得尤为重要。坚守18亿亩耕地红线不突破,是合理利用和开发土地资源,正确处理城乡关系、工农业关系和要不要国家产业政策引领的大问题。深受西方中心主义、城市中心主义、消费主义和新自由主义影响的部分经济学家,往往重城市轻农村、重工业轻农业,否定国家产业政策的引领作用,他们往往会提出突破耕地红线的各种主张。这些经济学家担心吃饭问题的不多,而农民特别是老一辈农民担心吃饭问题的呼声却不绝于耳。这确实是一种反常现象。在此情况下,提出坚守18亿亩耕地红线不突破的意义十分重大。

其次,要正确认识坚守18亿亩耕地红线的紧迫性。从农村土地确权登记颁证试点区报道的案例看,实测土地面积数据普遍大于原有统计数据10%以上(如塘约村实测土地面积比统计面积多出两倍多),但这并不意味着我们可以放松18亿亩耕地红线。我国耕地复种指数己经很高,靠提高复种指数增加粮食生产己没什么空间。有机肥使用量在下降,化肥使用量在增加,这导致土地生产率正在逐步下降。我国粮食缺口较大,进口比例己经很高。另外,城市建设用地都是优等耕地,而许多“占补平衡”复种的耕地却是劣等地。我国可开垦的耕地不多,且主要分布在西北部。以上基本现实情况决定了,我们必须坚守18亿亩耕地红线,18亿亩耕地的统计应当扣减建设用地(包括国家征用、集体经营性建设用地和宅基地,下同)的规模来计算。

再次,要落实坚守耕地红线的有效措施。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点区,选点要有代表性,以便全国面上的推开具有可比性,为各地控制建设用地总量提供可靠参照系。对于试点区的农用地和建设用地的控制范围,要有前瞻性规模控制方案,但在试点过程中不能闭门造车,而应在上下互动多次后确定农用地和建设用控制范围,努力提高农用地和建设用控制范围的权威性和稳定性,坚决改变农用地和建设用地控制范围一再变动的尴尬局面;致力于盘活集体建设性用地存量,致力于增加集体建设性用地持续性收益,力戒将集体建设性用地一卖了之的做法。建议建立18亿亩耕地保有机制与土地开发利用基金。集体建设用地与国有土地等价入市后,特别是城郊区的农村建设用地的增值速度会大幅提高,从建设用地的增值中按一定比例提取资金,按照全国一盘棋的思路,建立全国统一与分级管理的土地开发利用基金,专款专用于确保18亿亩耕地红线不突破。

坚持农民利益不受损原则

维护农民群众的当前与长远利益,是农村土地制度改革和开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地三项制度改革试点的基本原则,必须坚决贯彻执行。三项制度改革试点方案较好地体现了这一基本原则,但是在改革试点方案实施及以后面上推广过程中,仍有一些问题值得注意。

首先,要用产业政策保护我国农业,这是维护农民利益的大政方针。农业是国民经济基础(第一产业),农村是城市的“母亲”,农民既是“三农”主人,又是第一产业主人。一批掌握话语权的经济学家不顾我国实际,言必称美国的资本主义大农业。在这种情况下,提出农民利益不受损就更显得极端重要,政府决策部门、地方各级领导和社会各界务必要深刻理解,提高认识,致力于用产业政策扶持与保护我国农业,抓好各项措施落实,确保农民利益不受损。

其次,要把发展壮大集体经济与加强统一经营,作为确保农民利益不受损的根本性措施来抓。我国《宪法》规定了双层经营体制。但曾几何时,“分”的舆论氛围甚嚣尘上,而“统”的舆论氛围似乎偃旗息鼓,一大批拥有资源性资产的农村集体经济组织沦为“空壳村”,甚至连村干部的报酬都要靠财政转移支付。因此,要坚定不移地发展壮大集体经济,因时因地制宜,加强统一经营,为亿万农民开辟脱贫致富新道路刻不容缓。

再次,要把建好领导班子选好带头人,作为维护农民群众利益的关键性措施来抓。改革开放以来,农村也同各条战线一样,党群干群发生了一些变化。人们对集体利益与农民个人利益,基层干部与农民群众的根本利益,是否具有一致性发生了模糊认识,甚至有人把这两者对立起来。建设好农村领导班子,必须坚决打击农村黑恶势力,对少数与黑恶势力勾结或村霸恶棍混入农村干部队伍的,要露头就打,决不能心慈手软。同时,要相信基层组织和农村干部绝大多数是好的,应充分发挥他们的作用。要充分发挥农村党支部的战斗堡垒作用,支部建在村里,是中国农民走向文明富裕的根本保证。要注重在实践中选拔培养干部,把党性强,作风正,办事公,能干事的党员选拔到村支部班子中来。要建立村干部选拔机制,从优秀村干部里面选出一部分当乡镇干部,干得好的还可以进县级领导班子,甚至更高领导岗位,这样既改善公务员队伍结构,又形成正确用人导向。

第四,要正视深化改革引起的权利再调整的实际情况,正确处理农民群众信访问题。由于错综复杂的社会与家庭原因,存在先富、后富与还没富起来的家庭,他们在享有集体土地资源方面存在不均等情况。新一轮农村土地制度改革,必然涉及权利再调整与利益再分配问题,必然会有人得利多,有人得利少,有人没得利,甚至有人滥占地要处罚受损。必须正确对待有人不满意,有人可能要上访问题。对个别农民拘泥于一己私利钻牛角尖问题要有清醒认识,既要鼓励和支持农村基层干部积极大胆开展工作,又要上下联动及时解决有人上访问题,确保农村土地制度改革顺利进行。 

农村土地制度改革中的几个理论与实际问题

西方经济学的产权理论,是部分专家学者诠释中国进行土地分包到户制度改革的理论基石。在这种理论看来:农村土地集体所有存在产权不明晰的问题,这会提高交易费用,降低资源配置效率;只有分包到户才能明晰产权,降低交易费用,提高资源配置效率,从而更快促进农业发展和农民增收。但从马克思主义认识论的高度,辩证地历史地审视产权理论,其科学性与合理性令人怀疑。

首先,产权理论推导出私有产权唯一合理的结论,公有制没有生存的空间,这种理论不能解释中国农村集体土地的改革。正如民间思想者金秀清所说,产权理论用了那么多概念,有些概念内涵有误,外延边界不清,推理演绎倒来倒去,并不科学。从基层民众眼光看,用产权理论来诠释集体所有制土地制度改革,其科学性与合理性是值得商榷的。

其次,从理论与实践相结合角度看,产权理论的解释经不起实践的检验,而这正是问题的关键。且看《解放日报》在“鱼鳅和年轻人都能回来吗?”文中提到的好溪村与河阳村向农户返包土地的案例,既具特殊性又具普遍性,很能说明问题:

这两个村正好位于横跨缙云县新壶公路的东西两端。东端的好溪村为统筹新村建设与旧村改造,发展高效农业园和民宿旅游,决定综合开发经营村庄。通过村民代表会议决定,村委会在负债经营条件下,以高于农户间租金向农户返包土地。通过深入持久的艰苦工作,最终推进了这一计划的实施。而位于西端的河阳村是远近闻名的国家级古民居保护村,根据古民居保护与旅游开发规划,需要分两期征用120亩土地。虽然村两委使用各种方法挨家挨户做工作,但历时两年多时间,至今仍有几户农民未签土地返包合同,致使古民居疏解居民工作无法顺利推进。这两个案例表明,在以土地分包到户为基础的集体产权结构中,泛集体成员内部的交易成本很高,资源配置效率却很低。

正确认识与处理双层经营中“统”与“分”的关系,不是要否定实行以家庭承包为基础的现行土地制度,更不是要否定“三权分置”。在单块土地面积小、相对落差大、立地条件不好的农村,以及人文条件差、基层组织弱和农民组织化程度低的农村,分包到户的土地制度确实有很强的生命力与适应性。但目前需要重点解决的,是集体所有权被长期“虚置”的问题,这必需引起农口部门和地方各级领导注意。况且,土地承包到户的承包期长短,集体成员内部是否实行“增人增地,减人减地”,定期调整以及如何调整,这是集体成员内部的事,只要按照少数服从多数的民主集中制原则确定。只要符合多数农民的利益和公平合理原则,理应得到政府的尊重。

再次,特别值得强调的是,分包到户土地制度虽然有很强的生命力与适应性,但并不等于分包到户具有普遍适用性,可以不顾全国各地自然环境与人文条件的千差万别,来“一刀切”地推行分包到户。周家庄乡实行人民公社体制以来,至今从未间断一直推行土地集体所有,统一组织生产经营,实行成员制按劳分配,坚定地走社会主义集体化道路。他们的因地制宜取得了显著的经济和社会效益。再如塘约村,在遭遇重大自然灾害、单家独户无法从事生产经营的条件下,基层组织通过向农户返包土地推行股份与劳动合作制,迅速摆脱贫困,走上了共同富裕道路。这两大典型充分说明:组织起来走合作化集体化道路,同样具有强大的生命力与适应性。

我们应在继续实行与完善分包到户责任制的同时,切实搞好合作化与集体化的典型宣传,荡涤泼向合作化和集体化的污泥浊水,把摆脱“三农”困境与亿万农民共同富裕的基点,放在坚持土地集体所有制和发展壮大集体经济上,放在发展农村政治民主与经济民主制度上,放在依靠农村基层组织和极大提高农村基层组织干部领导力上,放在构建村社利益共同体和提高农民组织化程度上,放在强化产业政策和金融政策对农业产业的扶持上;营造发展壮大集体经济与加大统一经营层的舆论氛围,以扎实的工作作风和足够的耐心与毅力,积极稳健地引领农民推进合作化和集体化。

周家庄和塘约村相聚将会是一团火,散出去将会是满天星,装点中国大地与天空的辉煌。只要坚持土地集体所有制不动摇,坚持走合作化集体化道路不动摇,就一定能把社会主义新农村建设好,一定能顺利实现共同富裕民族复兴中国梦。


(作者:周春光,河阳乡村研究院副院长。来源:《经济导刊》12月刊)



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