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姜明安:建设法治政府--推进国家治理现代化(下) 
作者:[姜明安] 来源:[战略与管理2016-01-25] 2016-02-17

    ——进一步推进治理的人权保障。现代国家治理与传统国家管理的另一重要区别是:现代国家治理以人为本,将保障人权,保护公民合法权益放在首位,而传统国家管理的主要目标是追求效率和秩序。前几年(甚至现在),一些地方政府为了所谓“跨越式发展”,增加GDP或为了所谓“维稳”,竟不惜侵害和践踏人权,不择手段(如将有异议和上访的公民送劳教、办学习班、抓入训诫中心,乃至关进“黑牢狱”等)肆无忌惮地侵犯公民的权利和自由。这是为现代法治所绝不相容的。现代法治要求,国家治理必须以保障公民人权为基本底线。政府作出任何重大决策,推出任何重大项目,实施任何重大工程,都要首先精心组织调查和论证:确定这些决策、项目、工程将对公民权益产生何种影响。如果影响是负面的,可能损害公民的生命、财产和自由,即使这些决策、项目、工程将增加GDP,提升政府“政绩”,也必须坚决放弃。政府绝不能因公民对这些决策、项目、工程提出异议或公民在其合法权益受到这些决策、项目、工程的损害后寻求救济,而限制、剥夺公民的人身自由和言论自由。法律要为公民的生命、健康和人身自由、言论自由提供刚性保护。  
    ——进一步推进治理规范化和科学化。国家治理的现代化意味着治理规范化和科学化。当下许多治理“失灵”,乃源于公权力执掌者专断、恣意和权力滥用:一些涉及巨大公共财政资金和广大公民重要权益的决策往往由“一把手”拍脑袋决定。公众质疑时,他们拍胸脯保证自己的决策英明正确。但最后结果往往与其意愿相反,巨大的财政投入不仅没有带来任何收益,反而造成国家利益、公共利益和社会公众利益的重大损失,此时他们则拍屁股走人,换一个地方再继续做官。这种被人们称为“三拍”式的决策管理模式至今仍在许多地方流行。据《中华时报》6月21日报道,云南省红河州河口县三年前花费二点七亿人民币兴建的一个旅游商业项目,三年后面临被拆除命运,拆迁费用比修建费用还多,高达三亿元。因此,我们必须从根本上改变这种专断、恣意的决策管理模式,推进治理规范化和科学化。为此,国家应抓紧制定行政程序法和行政决策程序条例,明确要求行政行为、行政决策非经正当法律程序(如举行听证会、论证会、审议会,组织公开讨论、辩论等),不得通过和实施。  
    ——进一步推进治理问责制。国家治理的现代化必须和必然要求法治化。而法治化必须和必然要求问责制。过去我们一些地方和部门治理水平低下,导致许多重特大事故和群体性事件发生,重要原因之一即是我们没有建立严格和有效的问责制。例如,就在8月2日,江苏省昆山市开发区中荣金属制品有限公司汽车轮毂抛光车间发生爆炸,事故造成70人死亡,近200人受伤。事故的直接责任当然是厂家,但我们的监管机关对此难道就没有责任吗?就在今年4月16日,与昆山一江之隔的南通,刚刚发生过一起粉尘爆炸事故,其他地方亦曾发生过多起同样的事故。《新京报》对此评论道:“粉尘爆炸惨剧一而再,再而三发生,但是每次至多都是相关企业负责人被追究责任,公众几乎从未听闻有地方监管官员同样因此被追究法律责任。这恐怕是一些监管部门长期消极怠惰的原因所在。”可见,推进对政府和政府监管机关及其他国家机关的治理问责制对于改进国家治理,防止因治理不作为、乱作为导致公民生命财产和国家利益的重大损失有着极为重要的意义。为此,全国各级人大和人大常委会作为问责的基本主体应该切实履行其质询问责职责。笔者设想,如果今后自哪一天始,我们每天打开电视,即能看到有一个频道在转播某一省或市或县的人大常委会,甚或全国人大常委会在质询问责我们的政府官员治理不作为、乱作为的画面,我们老百姓对国家治理现代化、法治化无疑会多一份真实感,多一份信心。
    要做好和推进以上几项法治政府建设的急迫性工作,需要我们进一步加强对法治政府的认识。  
    法治政府首先是以人为本,保障人权、尊重人权的政府。因此,推进法治政府建设首先要求各级人民政府在推进经济、社会发展的过程中,特别是在当前经济下行,保增长压力增大,推进城市化发展压力增大的条件下,一定要始终想到人权,始终保障和尊重人权,不能为了发展和改革忽视人权,牺牲人权。如果我们的政府急功近利,只想着保经济增长目标,只想着急于推进城镇化,为保经济增长目标不惜搞“土地财政”,大拆大建,不保障、甚至损害市民、农民的基本财产权、生存权,我们就会离法治政府的目标越来越远。  
    法治政府是有限政府。因此,推进法治政府建设即要求各级人民政府及其领导干部一定要控制自己的权力欲和政绩欲,防止权力膨胀、职能膨胀、机构膨胀。要理顺政府和社会的关系、公权力和私权利的关系。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项,凡是市场竞争机制能够有效调节的事项,凡是行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都不要横加干预,乱加干预。政府应尽量通过行政指导和事后监管去取代审批、许可。如果我们的政府什么都想管,什么都要管。由于我们的人力、财力、智力有限,再加上管理中不可避免产生的腐败、滥权,社会矛盾就会大量出现。那样,我们就会与法治政府的要求背道而驰。  
    法治政府是控权政府。因此,推进法治政府建设即要求各级人民政府及其领导干部要特别注重运用民主制度和正当法律程序控制公权力的行使。政府行使行政决策权,除了应主动接受人民代表机关监督制约外,还应通过座谈会、听证会、论证会、平面媒体和互联网等各种形式和途径广泛听取人民群众的意见,政府行使行政执法权,除了应受内部层级监督制约外,还应通过向执法相对人说明理由、听取申辩和举行听证,与相对人进行质证、辩论等形式接受外部监督制约。如果我们的政府进行决策和进行行政执法不受民主程序制约,不听取人民群众的意见,恣意滥权,那我们的政府就不是法治政府而是人治政府或专制政府了。  
    法治政府是服务政府。因此,推进法治政府建设即要求各级人民政府重视民生,多为人民做实事,解民难,去民忧。在当前经济发展遇到各种困难和阻力的情况下,民难民忧除了长时期积压,目前尚未能全面解决的住房难、看病难、上学难、出行难以及食品安全等老问题外,又出现了企业投资难、融资难、产品销售难、大学毕业生就业难等许多新问题。我们的政府如果不在解决民难民忧的问题上动脑筋,想办法,拿出有效的应对之策,而是不作为和乱作为,使公民在吃、住、行和生、老、病、死等基本生活、生存问题上长期看不到希望,甚至一筹莫展,那我们的政府即使“法治”的话说得再多,“法治”的口号喊得再响,也不可能成为真正的法治政府。  
    法治政府是诚信政府。因此,推进法治政府建设即要求各级人民政府坚持诚信和信赖保护原则。政府做出任何行政行为,依法给予公民的许可和承诺,不得随意撤销、废止或改变。如果客观情况发生重大变化,为了公共利益的需要,政府必须撤销、废止或改变原已作出的行为、许可或承诺,对由此给相对人造成的损失,应依法予以补偿。如果我们的政府不守诚信,行为反复无常,甚至钓鱼执法、养鱼执法,那政府要求老百姓讲诚信,守规矩,不“假冒伪劣”,就可能没有多少人响应。官不诚,民无信,法治政府的目标不可能实现。  
    法治政府是透明政府。因此,推进法治政府建设即要求各级人民政府根据《政府信息公开条例》,主动公开政府应依法公开的信息,包括涉及公民、法人或者其他组织权利义务的政府规章、规范性文件、标准、政府会议纪要、通知、批复以及各级政府部门的机构设置、职能、办事程序、“三公经费”及预决算等。除此以外,政府就各种重大事项、事件、事故作出的决策、决定和处置等,亦应及时公开,必要时还应公开说明相应决策、决定、处置的理由。政府如果不及时公布相关事项、事件、事故的信息,或者公布时遮遮掩掩,一方面可能引发公众猜疑,甚至导致谣言四起,酿成社会秩序混乱。另一方面,政府信息不公开,暗箱操作,最容易导致腐败,背离法治政府的基本宗旨。 
    法治政府是责任政府。因此,推进法治政府建设即要求各级人民政府建立和完善严格的责任制和问责制,使各级各部门政府机构及其工作人员都做到权力和责任统一,有权必有责,用权受监督,违了法,出了事,给国家利益和公民权益造成了损失,一定要查明原因,落实责任,依法依纪追究。如果我们的政府对于违法乱纪的事件和因失职、渎职导致的事故不认真调查,处理,对违法乱纪、失职、渎职的官员不严格追责,以“下不为例”的承诺敷衍社会,敷衍群众,违法事件就会越来越多,法律就会逐步失去尊严,人们就会逐步对法律失去信仰,从而政府将会离法治的目标越来越远。  
    法治政府是依法办事、依法解纷的政府。因此,推进法治政府建设即要求各级人民政府善于运用法治思维和法律手段治国理政,特别是善于运用法治思维和法律手段防范、处理和化解各种社会矛盾和争议、纠纷。处理行政争议、纠纷的最主要的法律手段和途径是行政复议和行政诉讼。但是,这两种解决行政争议、纠纷的主渠道、主途径目前在全国各地却受到种种限制,包括法律的限制和行政的限制。法律的渠道和途径受限、受阻,老百姓不得不走上艰难的层层上访“寻找青天”的道路。而各级信访办和各级领导即使真是“青天”,却不是法律专家,他们不可能完全根据法律处理案件、解决纠纷。他们往往是通过行政手段压下矛盾以维稳,或者“花钱买平安”,但这样做的结果是使更多老百姓“信访不信法”,从而社会矛盾、纠纷越来越多。对此,我们各级政府及相应领导都应该深刻反思。我们应从法律上拓宽法治解纷渠道,降低法治解纷的“门槛”,清除人为设置的法治解纷的障碍,保障公民的法律救济权,特别是保障公民的诉权。只有这样,我们政府的治理方式才能日益从人治向法治转化,才能不断实现中共十八大确立的建设和建成法治政府的目标和要求。  
    推进依法行政,建设法治政府是一项不仅涉及政府本身,而且涉及立法、司法和政治、经济、社会体制改革的系统工程。因此,我们还应进行更全面的工作,采取更广泛的措施,以更大的力度加以推进。  
    ——我们应进一步加强行政法的立法,争取尽快制定全国统一的《行政程序法》,健全行政法的体系。建设法治政府,没有全国统一的《行政程序法》,缺乏顶层设计,依法行政就会缺乏统一的准则、依据,善治就不可能实现。 
    ——我们应进一步加快体制、机制和制度的改革,特别是建立和完善保障各级党委依法执政和人民法院依法、独立、公正司法的体制、机制和制度,不断营造在发展、改革、创新中坚持依法行政、推进依法行政的社会环境。政府依法行政,如果没有各级党委依法执政作为前提,其运作就可能遇到难于克服的困难和障碍,如果没有人民法院独立、公正司法的制约和保障,其进程就随时可能被违法的决定、命令、指示干预,以至走向歧途;  
    ——我们应进一步推进形式法治和实质法治的结合,既坚持“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究” 的“红线”、“底线”,也创设保障人权和公民人格尊严的“良法之治”的机制。只有坚持“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的“红线”、“底线”约束,才能防止某些执政者打着“改革”、“创新”、“先行先试”、“良性违法”、“良性违宪”的旗号恣意滥权;只有创设保障人权和公民人格尊严的“良法之治”机制,才能在公民受到“恶法”(违宪、违法、违反基本社会公理的法律、法规、规章和“红头文件”)侵犯时为他们提供救济的机会和途径;  
    ——我们应进一步培养和提高全体公职人员,特别是各级领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的理念和能力,使执政者既能在常态社会条件下依法行政,也能在突发事件应对中坚持法治,尊重人权。法治的重心是治官、治权,只有我们各级公权力执掌者行使公权力的行为均受到法律规范和控制,法治政府目标的实现才有希望。

    (姜明安:北京大学法学院教授,北京大学宪法与行政法研究中心主任)


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