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郑永年:中国怎样反腐败才会有效? 
作者:[郑永年] 来源:[作者草根博客2012-12-27] 2013-01-06


    刚刚过去的中共十八大把反腐败提高到一个新的高度,新领导层一上任也即刻把反腐败提高到其最高的议事日程上来。反腐败方面的新发展对中国政治意味深远,具有多方面的含义。首先,把反腐败提高到执政党那么高的议事日程,从一个侧面说明了中国的腐败本身也已经发展到一个新的高度。实际上,刚刚过去的一年,中国政治充满了腐败的丑闻,从基层一直延伸到顶层。十八大结束没有几天,就有多名高官被暴露出腐败案件。改革开放以来,这种情况很少见。其次,腐败的深度和广度,已经深刻影响了执政党的形象和合法性。很多年来,高层一直在警告全党,腐败会“亡党亡国”。现在,各方面都已经感觉到了,如果腐败不能得到整治,那么“亡党亡国”越来越具有现实性。其三,新领导层展示了反腐败的巨大政治决心,在最低程度上减少腐败对执政党所能产生的致命影响,在最大程度上提高和巩固执政党的合法性。很简单,如果执政党继续腐败下去,哪有能力来实现民族复兴的使命。

  不过,人们所面临的核心问题在于:如何反腐败才有效?反腐败早已经不是新鲜事。改革开放以来,每一届新领导层和新政府都是反复强调反腐败的,反腐败运动也从来就没有间断过。同时,中国也一直在向世界所有清廉的国家和社会学习,学习它们如何有效反腐败。到今天,能学的,已经学了;能做的,也已经做了。但为什么腐败还是继续变本加厉呢?这才是需要人们深刻思考的。

  一句话,中国并没有根据中国体制本身的特点,来设计反腐败体制或者机制。那么中国体制的最主要的特点是什么呢?如果说多党制国家的主要特征是外部多元主义,中国制度的最大特点就是内部多元主义。本栏曾经多次强调,中国内部多元主义所面临的挑战,就是内部多元主义过度。这种内部多元主义如何表现在反腐败方面的制度特征上呢?又如何对反腐败产生着负面的影响呢?

  概括地说,表现在反腐败方面,内部多元主义主要表现为反腐败机构过多,内部权力过于分散,不够集中。不仅党、政、人大、政协等等都设立了反腐败机构,主要组织和机构都有自己的反腐败机构。较之其他所有国家,中国的反腐败机构是最多的。

  太多反腐败机构相互掣肘

  内部多元主义产生了诸多弊端。首先,内部反腐败机构过多的逻辑结果,就是反腐败责任极其不明确。这就导致了中国传统中典型的“和尚与水”的关系,即“一个和尚挑水喝,两个和尚抬水喝,三个和尚没水喝”。机构众多,又不互相协调或者协调得不好,导致了太多的权力内耗,各个机构之间矛盾重重。这种现象并不难理解,不同机构具有不同的利益。尽管各个机构名义上都是为了反腐败的,但实际运作的结果就是权力的争斗,反腐败反而演变成每一机构的“副业”。这是所有官僚机构运作的逻辑。因此,只有把众多的机构整合起来之后,它们的利益才能一致起来。

  其次,机构众多会给腐败提供很多机会。为什么?有两个方面的原因。其一是,机构众多,反腐败不力;第二是,反腐败责任不明确,使得腐败有机可乘。其三,反腐败机构众多也导致了这些机构本身的腐败。因为所有这些反腐败的机构从属于不同的上级机构,因此,其它的机构有多腐败,反腐败的机构也必然有多腐败,甚至更腐败。反腐败机构往往掌握着有关腐败的信息,这些部门的领导人更有技术和手段不仅来进行腐败,而且能够逃避反腐败。这也就是为什么中国的公检法系统,是最腐败的一个系统的主要原因。

  过去很多年里,中国各个反腐败机构派大量的干部官员到香港和新加坡去考察,学习这两个政府的反腐败经验。也应当说他们学到了不少经验,但一旦放到中国的制度环境里,这些在新加坡和香港非常有效的举措便不再有效。所有到这两个社会考察的官员都忽视了最重要的一点:香港的廉政公署和新加坡的反贪局都很小。一个小小的反腐败机构就造就了一个清廉的政府。在这两个社会,除了人们一般所说的高薪养廉、政府透明等因素外,就反腐败制度本身来说,最重要的就是权力高度集中,责任高度明确。反腐败机构又直属最高领导层。一旦发现腐败,应当承担责任者就非常明确。也因为责任明确,反腐败机构在预防腐败方面更是尽职。当然,另一个特点是,无论在新加坡还是香港,社会力量参与反腐败也非常得力。

  很显然,当内部多元主义导致着诸多负面效应的同时,外部多元主义缺失更进一步使得腐败不可收拾。外部多元主义并不是说,中国要像其他国家那样,设立反对力量或者反对党。反对党并非反腐败的有效机制。很多人相信,只有多党制才能反腐败。但从经验看,这种观点显然过于简单。世界上那些实现多党制的社会,也同样非常腐败,甚至更为腐败。从外部制约来看,社会的参与要比反对党的参与更为有效。反对党的参与就是要夺取政权,夺取政权之后也往往同样腐败。而社会的参与较少政治性,更多的是为了一个清廉政府,因此更能有效地反腐败。不过,在中国,社会并没有有效的参与反腐败管道。一些制度例如举报制度一直存在着,但往往是名不符实,在很多方面也会产生很多负面效果。应当指出的是,在互联网产生之后,这种情况正在发生很快的变化。不过,社会对反腐败的参与总体上看,仍然是需要通过非正式的管道。

  那么,通过怎样的制度改革才能实现有效的反腐败呢?

  一句话,要大力减少内部多元主义,强化反腐败机构的权力。这方面,可以参照近年来大部制建设的经验,设立一个反腐败大部制,整合目前各个反腐败机构。当然,在这个机构内部可以设立不同的反腐败部门。同时,这个结构应当直属最高领导机构。

  面对大面积的腐败,如何入手?在反腐败的手段和政策层面,人们需要一些新思维。除非发动毛泽东时代那样的大面积的群众运动,全面反腐败不仅不可能,也很难有成效,更有可能产生巨大的反弹。毛泽东时代已经过去,那个时代所特有的群众运动也过去了。面对新时代,人们应当换一种思维。首先,反腐败要依靠已经开始出现的“竞争性政治”。近代意义上的政治已经在中国开始,那就是干部官员之间的“竞争”。目前的这种竞争,因为明文规则的缺失,仍然很不规范,但最终逐渐会规范起来。各国政治经验表明,政治竞争本身就会通过各种方式暴露官员的腐败。实际上,今天中国很多腐败案件的发生(包括那些在互联网上曝光的案件)与其说是反腐败的结果,倒不如说是“政治竞争”的结果。对执政党领导层来说,所需要的是要利用“政治竞争”这个大趋势,而不是阻止这个大趋势。

  要给清廉一个机会

  其次,更为重要的是要给清廉一个机会。中国的腐败已经发展到这种程度,以致于清廉者没有生存的空间。很多腐败官员并不是一开始就腐败的,而是“屁股指挥脑袋”,到了一个腐败的环境,就不得不腐败。在党内,也并不是每一个官员都想腐败,也有一些官员不想腐败,但在全面腐败的环境里,“清廉”就成为一个人的巨大负资产。因此,应当考量的是如何给清廉一个机会?这是有可能的。例如可以通过人事录用机制,在任命官员的时候,可以问其是否愿意公开财产。如果不愿意者,那么不被任用。这至少可以避免“带病上岗”的局面,就是那些已经腐败的官员不再被继续任用。这部分人肯定很大量,不可能人人都被查。但即使不去查他(她),至少可以中断其生涯。而那些愿意公开财产的官员,则可以被继续任用。

  从具体的制度设计来看,也有很大的空间来改进反腐败的制度能力。首先,反腐败机构内部可以设立一个道德委员会。腐败既可以是狭义上的经济腐败,也可以是其他方方面面的,例如性贿赂、包二奶等等。这方面可以经过道德委员会来处理。世界上很多国家都设立有针对官员操守的道德委员会。在中国,道德委员会可以强化党政官员的职业伦理。中国历来被视为是一个道德国度,对官员的道德压力不仅必要,而且也可以对官员产生巨大的道德压力。

  其次,反腐败不能是“左手”反“右手”。在一党制下,反腐败不力往往是因为“左手”反“右手”之故。大量的腐败都发生在“一把手”群体,也就是党的主要领导和其相关的官员。“党的领导”原则表明党的主要领导的重要性。在这样的情况下,如何反腐败?要通过制度设计。反腐败机构要错位设置,“下管一级”。和干部任命制度一样,对下一级官员的监督和检查要有上一级反腐败机构来做。也就是说,反腐败的权力不能由同一级官员来行使。同时,反腐败机构的工作人员的收入来源等等,都要和同一级政府割离,保证他们不受同一级政府的影响。

  中国的腐败已经高度社会化,侵入社会的各个角落。从各国经验来看,在如此广度和深度的腐败环境中,只有通过培养清廉官员,从精英开始,然后逐渐扩展大社会的各个领域,最终才会有建设清廉政府和清廉社会的可能性。

  在减少内部多元主义的同时要增加外部多元主义,即引入社会力量参与反腐败。但外部力量反腐败也必须体现为制度行为。例如,社会审计制度很重要,很多方面可以让专业的审计组织,尤其是那些具有良好声誉的审计机构来参与反腐败。这样可以避免内部审计的弊端。这应当是中国行政体制改革的一项重要内容,即政府向社会收购服务。

  再如,要有效利用媒体的力量,尤其是新媒体的力量。媒体至少能够为政治和行政的黑箱操作投入一些阳光。媒体不仅仅可以揭露腐败,更可以产生强大的社会压力。腐败能够大行其道,能够招摇过市,主要是因为没有阳光。如上所说,中国的媒体尤其是新媒体,已经开始在揭露腐败方面扮演一个积极的角色。但这方面需要提高其制度化的水平,而不能一直停留在偶然和自发的水平。如果没有有效的法制的支撑,社会自发反腐败所要承担的高成本和风险,会使得反腐败不可持续。

  总之,反腐败是一项综合政治工程。要找到重大的突破口,制度设计最为重要。如果继续依赖于传统运动式的反腐败运动,继续依靠超越法治的政治手段,表面上轰轰烈烈的反腐败运动最终会导致更多的腐败。要遏制人性的腐败,一整套可以导致清廉行为的制度是根本。

 


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文章评论
新法家网友(2013-01-28 13:18:16.0)
    连法律都不遵守的人,其道德水准让人怀疑!
新法家网友(2013-01-07 08:14:52.0)
    道德和法律是国家的阴阳两大作用,缺一不可。现在的人常说:“道德补法律之不及”。不知法律是补道德之不及,要是不以道德为主,不论法律怎么严,也要失败。(王凤仪先生嘉言录)
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